“一个制度创设后，是(shi)需要被外界了解和使用的，只(zhi)有在使用中(zhong)才能体现出(chu)它的活力。当我们(men)有问题时会(hui)想到用备(bei)案审查制度，这一制度就真正(zheng)展示出(chu)了它的生命力。”回顾备(bei)案审查制度的发(fa)展历程，清(qing)华大学法学院教(jiao)授(shou)何海(hai)波如是(shi)说。
作为“维护国(guo)家法治统一、保障公民权利(li)”的一项(xiang)宪法监督制度，备(bei)案审查制度肇始已有40余年，全国(guo)人大常委会(hui)法工委设立法规备(bei)案审查室亦有20周年。
何海(hai)波不仅是(shi)备(bei)案审查制度的亲(qin)身参(can)与者，也(ye)见证了备(bei)案审查这一中(zhong)国(guo)特色的宪法监督制度的发(fa)展。他曾于2003年、2021年两次“上书”全国(guo)人大常委会(hui)，呼吁对侵犯(fan)公民权利(li)的相关文件进行(xing)审查。
近年来，随着备(bei)案审查制度的运转(zhuan)，公民提出(chu)的审查建(jian)议不再石沉大海(hai)，而(er)是(shi)“撬动”权力机关对违法红头(tou)文件审查的重要方式，何海(hai)波的期待逐渐成为现实。
全国(guo)人大常委会(hui)法工委最新披(pi)露数据显示，2018年3月—2023年3月期间，共收到公民、组织提出(chu)的1.7万多(duo)件审查建(jian)议，围绕民法典(dian)等20多(duo)个领域开展专(zhuan)项(xiang)审查，推动有关方面(mian)修改或废止“带病红头(tou)文件”约2.5万件次。
中(zhong)国(guo)的违宪审查制度如何构建(jian)和落地？一项(xiang)制度如何保障公民权利(li)？南都记者对话多(duo)位(wei)专(zhuan)家学者、曾亲(qin)历备(bei)案审查的实务工作者，还原备(bei)案审查制度发(fa)展中(zhong)的关键节点。
“宪法有牙齿了”
即使过去20年，宪法学者、北京航空航天大学法学院教(jiao)授(shou)王锴对“备(bei)案审查室”的诞生仍记忆犹新。
2004年6月的一天，在中(zhong)国(guo)人民大学读(du)博的王锴走在去食堂吃(chi)早饭的路(lu)上，一同学知道他学宪法，特意举着一份报纸给他看：“你看你们(men)违宪审查有专(zhuan)门机构了，宪法‘有牙齿’了。”王锴凑过去，看到报纸上写着“全国(guo)人大常委会(hui)5月成立了法规审查备(bei)案室，负责法规备(bei)案及审查下位(wei)法和上位(wei)法尤其是(shi)宪法的冲突和抵触(chu)”。
“这是(shi)全国(guo)人大常委会(hui)首次成立法规违法违宪的审查机构。”王锴很兴奋，作为宪法学人，念兹在兹的一直是(shi)“宪法要有牙齿”，即对于违宪现象(xiang)要及时纠正(zheng)，备(bei)案审查专(zhuan)门机构的成立堪称制度“破冰”。
宪法学者、北京航空航天大学法学院教(jiao)授(shou)王锴。
备(bei)案审查是(shi)宪法和法律赋予各级人大常委会(hui)的一项(xiang)重要职权，即对规范性文件中(zhong)的合宪性、合法性、适(shi)当性等问题开展审查研究，督促制定机关纠正(zheng)改正(zheng)存在问题的法规、司法解释等规范性文件。这就意味着，不论是(shi)国(guo)务院制定的行(xing)政(zheng)法规、“两高”的司法解释、抑或地方人大及其常委会(hui)制定地方性法规等规范性文件，其中(zhong)规定的制定权力行(xing)使不能任性，人大不仅可以“审一审”、发(fa)现问题还可以直接纠错。
作为一项(xiang)法律监督制度，我国(guo)备(bei)案审查的历史可追溯至1979年。地方组织法首次规定了省、自治区、直辖市(shi)制定的地方性法规的备(bei)案制度，全国(guo)人大常委会(hui)由此(ci)对备(bei)案审查工作开始探索。
“当时审查只(zhi)是(shi)一种实践中(zhong)的做法，尚未形(xing)成制度，也(ye)没有法律要求备(bei)案机关必须要进行(xing)审查，直到2000年立法法通过，才将‘审查’正(zheng)式上升为法律规定的制度。”王锴称，立法法规定公民可以就违法红头(tou)文件提出(chu)审查建(jian)议，全国(guo)人大常委会(hui)也(ye)必须要承担(dan)起依申请(qing)审查的职责。
“立法法规定了公民可以提审查建(jian)议后，随着备(bei)案审查室成立，过去我们(men)遇到一些立法、文件规定不合法，或者违法违宪的时候，不知道如何去救济，但备(bei)案审查室成立之后，再遇到类似问题，就会(hui)考虑要给备(bei)案审查室写个审查建(jian)议。”王锴称。
在王锴看来，备(bei)案审查室的成立让备(bei)案审查工作有了专(zhuan)门负责的机构，可以常态化、制度化运行(xing)，为宪法实施提供了实践渠道，宪法学界也(ye)因此(ci)对备(bei)案审查室的成立非常赞赏。
学者“上书”全国(guo)人大
立法法的修改，将被动审查纳(na)入法律制度框架，也(ye)由此(ci)开启公民向全国(guo)人大常委会(hui)提审查建(jian)议的“通道”，2003年发(fa)生的“孙志刚(gang)案”是(shi)其中(zhong)颇具代表性的案例。
2003年4月，27岁(sui)的湖北大学生孙志刚(gang)被收容(rong)后遭殴打(da)致死(si)的消息引起社会(hui)关注，也(ye)引发(fa)对收容(rong)遣送制度的质疑。
其后，国(guo)内3位(wei)法学博士上书全国(guo)人大常委会(hui)，要求对1982年开始实施的《城市(shi)流浪乞讨(tao)人员收容(rong)遣送办法》进行(xing)违宪审查。
同年5月，北京大学法学院教(jiao)授(shou)沈岿、宪法与行(xing)政(zheng)法学者何海(hai)波等人也(ye)关注到宪法中(zhong)的一条规定：全国(guo)人大常委会(hui)在必要时候可以启动特别(bie)调查程序(xu)，根据调查委员会(hui)报告作出(chu)相应决议。
几位(wei)学者讨(tao)论认为，相较于直接提出(chu)违宪审查，呼吁全国(guo)人大常委会(hui)启动特别(bie)调查程序(xu)更为慎重妥当。“特别(bie)调查程序(xu)作为一个宪法制度，从未启动过。如果全国(guo)人大常委会(hui)能够对重大的制度性问题，通过调查程序(xu)深入了解、再作出(chu)决议，那是(shi)最合适(shi)的办法。”
5月23日，沈岿执笔起草了《提请(qing)全国(guo)人大常委会(hui)就孙志刚(gang)案及收容(rong)遣送制度实施状况启动特别(bie)调查程序(xu)的建(jian)议书》，讨(tao)论定稿(gao)后，寄给了全国(guo)人大常委会(hui)办公厅。
这份建(jian)议引起全国(guo)人大常委会(hui)的重视。何海(hai)波回忆，建(jian)议寄出(chu)后，几位(wei)学者并未收到全国(guo)人大方面(mian)的正(zheng)式反馈。但之后在某个场合，一位(wei)全国(guo)人大常委会(hui)法工委的官员告诉他，“我们(men)为这封信忙了好一阵(zhen)子，加班加了几个晚上。”
让学者们(men)意外的是(shi)，6月20日，在孙志刚(gang)案一审过后的11天，国(guo)务院废止了《城市(shi)流浪乞讨(tao)人员收容(rong)遣送办法》，代之以《城市(shi)生活无着的流浪乞讨(tao)人员救助管理办法》。
而(er)在收容(rong)遣送办法废止后不到一年时间内，2004年5月，全国(guo)人大常委会(hui)法工委备(bei)案审查室成立，曾“上书”全国(guo)人大常委会(hui)的几位(wei)学者也(ye)被视作是(shi)备(bei)案审查室成立的间接推动者。
“搭建(jian)法治大厦的拱顶石”
备(bei)案审查室的设立，让法规、规范性文件的审查有了专(zhuan)门机构负责，也(ye)被视为备(bei)案审查制度建(jian)设的“里程碑一步”。
王锴形(xing)容(rong)，这就像一个“开关”：原来备(bei)案审查是(shi)纸面(mian)上的制度，没有专(zhuan)门机构负责，也(ye)不知道怎么运行(xing)，备(bei)案审查室的成立，一下子把备(bei)案审查制度激活了。
在此(ci)之前，学术层面(mian)对备(bei)案审查专(zhuan)门机构的设立有各种设想，有的建(jian)议在全国(guo)人大之下设立专(zhuan)门的宪法委员会(hui)，还有的建(jian)议由宪法法院来承担(dan)专(zhuan)门职能。
在何海(hai)波看来，最后采取由法工委下设法规备(bei)案审查室的方式，是(shi)一个相对“低调务实”的方案，虽然规格比一些学者的设想要低，但在中(zhong)国(guo)更行(xing)得通。
“备(bei)案审查有了专(zhuan)门机构负责，启动程序(xu)就能够常态化。回过头(tou)来看，这确实是(shi)我们(men)建(jian)立和完善备(bei)案审查制度的一个里程碑的事件。”何海(hai)波称。
清(qing)华大学法学院教(jiao)授(shou)何海(hai)波。
也(ye)有熟悉全国(guo)人大常委会(hui)法工委工作的人士向南都记者谈(tan)到，备(bei)案审查即为中(zhong)国(guo)的违宪审查制度，它所(suo)扮演的角色，堪称是(shi)“国(guo)家法治大厦的拱顶石”，没有这一拱顶石，难以保证国(guo)家法律体系的统一协调、难以保障各国(guo)家机关有序(xu)运作、也(ye)难以保护公民基本权利(li)和自由。
南都记者了解到，备(bei)案审查室设立之初有8位(wei)工作人员，有些是(shi)从民法室过来的，还有的是(shi)从行(xing)政(zheng)法室等业务部门来的，法规备(bei)案审查室一设立，就开始做对法规、规范性文件的审查。
发(fa)布于中(zhong)国(guo)人大网的一篇题为《改革开放40年备(bei)案审查制度的发(fa)展成就和经验》文章透露，从备(bei)案审查室成立到2014年十年间，对1132件公民、组织提出(chu)的审查建(jian)议进行(xing)了研究。对国(guo)务院报备(bei)的行(xing)政(zheng)法规和“两高”报备(bei)的司法解释逐件进行(xing)主动审查。此(ci)外还对地方性法规开展了有重点的主动审查研究工作。
备(bei)案审查“破局之年”
备(bei)案审查室成立之初，其工作内容(rong)和进展并未被外界了解，一度被形(xing)容(rong)是(shi)“鸭子凫水”：脚掌在水下使劲，但表面(mian)看起来很平静(jing)。
“由于种种原因，这段(duan)时期备(bei)案审查工作刻意保持低调，对审查中(zhong)发(fa)现的问题主要通过与制定机关沟通协商，取得一致意见后，由制定机关自行(xing)纠正(zheng)。”《改革开放40年备(bei)案审查制度的发(fa)展成就和经验》一文中(zhong)提到。
“破局”出(chu)现在2017年。当年12月，十二届全国(guo)人大常委会(hui)第三十一次会(hui)议首次听取备(bei)案审查工作报告、并对社会(hui)公众公开。报告中(zhong)披(pi)露的数据、纠错案例也(ye)引来诸多(duo)关注，备(bei)案审查制度一下子“浮”到水面(mian)上来，社会(hui)各方面(mian)提出(chu)的审查建(jian)议数量也(ye)随之激增。
据公开披(pi)露数据显示，自2017年12月底(di)到2018年2月初，不到两个月的时间，全国(guo)人大常委会(hui)法工委就收到了3000多(duo)件审查建(jian)议，数量超过此(ci)前一年总和。
谈(tan)及这一制度创新，王锴认为，向人大常委会(hui)作备(bei)案审查工作报告，解决了备(bei)案审查民主正(zheng)当性的问题。“法工委向全国(guo)人大常委会(hui)作年度备(bei)案审查工作报告，最终的备(bei)案审查决定也(ye)要经过常委会(hui)审议同意，体现了人大常委会(hui)的权威(wei)性”。
法规备(bei)案审查室相关负责人也(ye)表示，向常委会(hui)报告备(bei)案审查工作情(qing)况，是(shi)有效实现人大监督职责的重要途径，有利(li)于社会(hui)各界了解备(bei)案审查制度，也(ye)有利(li)于促使制定机关提高文件制定质量，提高报备(bei)及时率。
自2017年至今，全国(guo)人大常委会(hui)已连(lian)续七年听取有关备(bei)案审查工作情(qing)况的报告，2020年的备(bei)案审查工作情(qing)况报告还首次将“合宪性、涉宪性问题”单列，并首次公布合宪性审查案例。
曾建(jian)议全国(guo)人大常委会(hui)就收容(rong)遣送启动特别(bie)调查程序(xu)的何海(hai)波，于2021年再次“上书”全国(guo)人大常委会(hui)。这一次，他在备(bei)案审查建(jian)议中(zhong)呼吁对《北京市(shi)机动车停车条例》第四十一条停车欠费罚款的规定进行(xing)审查。
这一次，全国(guo)人大常委会(hui)法工委备(bei)案审查室以书面(mian)形(xing)式向何海(hai)波作出(chu)答复(fu)，答复(fu)写满一张纸。其中(zhong)提到，相关规定“没能较好体现法律确定的原则的精神，需要逐步完善”。复(fu)函还告知，已向北京市(shi)人大常委会(hui)发(fa)函，指出(chu)该条存在的问题，并建(jian)议调整完善。
这次正(zheng)式答复(fu)，让何海(hai)波看到备(bei)案审查制度近年来的变化。公民提出(chu)的备(bei)案审查建(jian)议，可以得到全国(guo)人大常委会(hui)的回应，同时“撬动”对违法文件的及时纠错。
“我相信，备(bei)案审查制度将成为有中(zhong)国(guo)特色的全过程人民民主的重要组成部分(fen)。法律不是(shi)说某个立法机关或者政(zheng)府(fu)部门制定、人民只(zhi)能去遵守，而(er)是(shi)从制定到修改，人民都可以参(can)与。”何海(hai)波称。
“小(xiao)备(bei)案审查法”出(chu)台
在业界看来，备(bei)案审查制度是(shi)基于中(zhong)国(guo)的政(zheng)治体制和现实，自己“长”出(chu)来、并不断完善的一个制度。在制度的摸(mo)索和成长过程中(zhong)，一些实践甚至先于理论，而(er)不少成熟的经验和做法，经过总结，也(ye)逐渐被写入制度和法律。
2023年12月29日，全国(guo)人大常委会(hui)关于完善和加强(qiang)备(bei)案审查制度的决定经十四届全国(guo)人大常委会(hui)第七次会(hui)议审议通过。
因其是(shi)具有法律性质的决定，不是(shi)一部法律，这份决定也(ye)被法学界称为“小(xiao)备(bei)案审查法”，成为“备(bei)案审查经验法律化”的体现。
北京大学法学院教(jiao)授(shou)张翔(xiang)曾向南都记者谈(tan)到，“有件必备(bei)、有备(bei)必审、有错必纠”是(shi)人大备(bei)案审查工作的主要目标(biao)，而(er)在近年来实践中(zhong)，也(ye)基本实现对各规范性文件的“有件必备(bei)、有备(bei)必审、有错必纠”，将这一目标(biao)写入决定，体现出(chu)对过去备(bei)案审查经验的总结。
而(er)为增强(qiang)备(bei)案审查制度“刚(gang)性”，《决定》进一步明确了审查纠正(zheng)“三步走”程序(xu)。审查过程中(zhong)发(fa)现问题，要求先与制定机关沟通，督促纠正(zheng)；若沟通无效，则向制定机关提出(chu)书面(mian)审查意见；若还是(shi)“纠不动”或制定机关“迟迟不改”则可以做出(chu)撤销的决定。
在《决定》出(chu)台之际，全国(guo)人大常委会(hui)法工委法规备(bei)案审查室主任严(yan)冬峰接受(shou)南都记者专(zhuan)访(fang)时介(jie)绍，决定出(chu)台后，要把决定里的相关内容(rong)和制度机制落实下去，体现到备(bei)案审查的工作中(zhong)。同时，也(ye)要把决定中(zhong)确立的一些新机制落到工作中(zhong)。比如“备(bei)案”：首先要把浦(pu)东新区和海(hai)南自贸港法规单列出(chu)来单独统计进行(xing)备(bei)案，加强(qiang)这两类法规的备(bei)案工作。“审查”方面(mian)，也(ye)要综合运用决定里列出(chu)的五种审查方式——依申请(qing)审查、主动审查、专(zhuan)项(xiang)审查、移送审查，特别(bie)是(shi)联合审查，真正(zheng)发(fa)现问题、解决问题。
全国(guo)人大常委会(hui)法工委法规备(bei)案审查室主任严(yan)冬峰。
严(yan)冬峰还特别(bie)谈(tan)到，对备(bei)案审查发(fa)现的问题，将会(hui)利(li)用各种方式督促纠正(zheng)，不会(hui)“大事化小(xiao)，小(xiao)事化了”。备(bei)案审查工作不仅要有“牙”，还要有“咬合力”，定要把后续的工作做到位(wei)，推动问题解决，才能真正(zheng)发(fa)挥备(bei)案审查应有的作用。
如何提升能力、调动地方积极(ji)性？
经过40多(duo)年的实践和探索，全国(guo)人大常委会(hui)关于完善和加强(qiang)备(bei)案审查制度的决定的出(chu)台，被视作是(shi)一个“里程碑式的事件”——终于有了一个系统性的规定，备(bei)案审查制度算是(shi)“立起来”了。
但也(ye)有多(duo)位(wei)业内人士直言：如果决定不能持续落实、执行(xing)下去，它就只(zhi)能停留在纸面(mian)上。接下来，如何继续提升人大系统的工作能力，同时调动地方积极(ji)性，将对各类规范性文件的监督做实做深，成为备(bei)案审查推进的一个“必答题”。
“地方层面(mian)应提高对备(bei)案审查制度的认识。”在王锴看来，如何调动地方备(bei)案审查的积极(ji)性和主动性，是(shi)备(bei)案审查制度建(jian)设中(zhong)尤为值得关注的话题。
他指导学生对2017年以来地方备(bei)案审查工作报告进行(xing)了系统梳理，发(fa)现连(lian)续公开备(bei)案审查工作报告的省份并不多(duo)。从公开报告的省份来看，地方开展备(bei)案审查的情(qing)况也(ye)并不稳定，“柱状图显示，各地备(bei)案审查数量并不是(shi)逐年向上的趋势，而(er)是(shi)有所(suo)起伏”。
“摸(mo)清(qing)底(di)数”是(shi)加强(qiang)对地方规范性文件监督的一个切(qie)入点。今年3月15日，全国(guo)31个省(区、市(shi))省级法规规章规范性文件数据库全部建(jian)成并上线使用。
据了解，数据库已收录地方性法规、规章和其他各级各类规范性文件超过35万件，入库文件横向覆盖地方人大、政(zheng)府(fu)、监委、法院、检察院五大系统，纵向覆盖省市(shi)县乡四级，入库文件数据持续动态更新中(zhong)。
王锴认为，地方备(bei)案审查制度是(shi)整个备(bei)案审查制度中(zhong)不可缺少的一环，因此(ci)如何充(chong)分(fen)调动地方的积极(ji)性和主动性，实现上下联动、步调一致，应是(shi)未来需要重点思(si)考的问题。他还提醒，备(bei)案审查也(ye)应当给地方留下制度创新空间，避免一些地方为了怕担(dan)责任，而(er)重复(fu)立法、照抄照搬上位(wei)法的现象(xiang)。
何海(hai)波则建(jian)议，备(bei)案审查机关工作程序(xu)可以更加透明，审查机关更好慎思(si)明辨。在审查过程中(zhong)，除了听取被审查机关的意见、征求有关国(guo)家机关的意见，也(ye)可以举行(xing)听证会(hui)，让建(jian)议人当面(mian)陈述意见，让更多(duo)专(zhuan)家学者、社会(hui)公众也(ye)参(can)与进来。
他也(ye)关注到，当前就一些重大问题，法工委是(shi)以建(jian)议地方性法规制定机关自行(xing)修改为主。如果地方没有及时修改，全国(guo)人大常委会(hui)应当作出(chu)具有法律约束力的决议，撤销违法的规范性文件。这种情(qing)况肯定是(shi)罕见的，但“备(bei)案审查制度有了撤销这一大棒，说话柔(rou)声(sheng)细语才是(shi)有分(fen)量的”。
采写：南都记者刘嫚 发(fa)自北京