文/观察者网专栏作者 夏柱智
武汉大学中国乡村(cun)治(zhi)理研究中心副教授(shou)
一
近日有媒体报道(dao)，中部(bu)某市“将盘活老(lao)旧宅基地，满足退休(xiu)干部(bu)职工回乡建新(xin)房用地需求”。
对(dui)于市政(zheng)协委(wei)员《关于鼓励退休(xiu)干部(bu)职工回乡居住支持乡村(cun)建设(she)的建议》，该市自然(ran)资源局(ju)日前答复称，将通过(guo)各项积极举措全面盘活老(lao)旧宅基地，将未合理利用的土地资源释放出来(lai)，在不(bu)占(zhan)用耕地的前提下，满足退休(xiu)干部(bu)职工回乡建新(xin)房的用地需求。
在严格保(bao)护耕地的背景下，盘活闲置老(lao)旧宅基地是农村(cun)优化土地管理、提高土地利用效率的一个重(zhong)要政(zheng)策，也是乡村(cun)振兴的土地政(zheng)策条件之一。但国家(jia)鼓励各类乡贤能(neng)人(ren)支持乡村(cun)建设(she)的政(zheng)策，对(dui)农村(cun)土地管理依然(ran)是严格的，要求地方政(zheng)府守住底线(xian)，其中一个要求是独属(shu)于农民的土地权益不(bu)能(neng)用于交(jiao)易，没有任何例外的理由。
如(ru)2023年(nian)9月22日，农业农村(cun)部(bu)等九部(bu)委(wei)印发《“我的家(jia)乡我建设(she)”活动实施(shi)方案》提出，鼓励引导退休(xiu)干部(bu)、退休(xiu)教师、退休(xiu)医生、退休(xiu)技术人(ren)员、退役(yi)军人(ren)等回乡定居。这里的表述(shu)是“定居”，并没有说满足“建新(xin)房用地”需求。而(er)这些人(ren)回乡定居的主要方式是，回到老(lao)人(ren)留下的房屋；如(ru)果没有老(lao)人(ren)留下的房屋，那么他(ta)就(jiu)依托亲戚朋友的房屋，无(wu)法获得建新(xin)房所用的宅基地。因为按照法律，他(ta)们并不(bu)是本集体成员，无(wu)权分(fen)得宅基地。
还需注(zhu)意到相关政(zheng)策文件有趣的修正。
九部(bu)委(wei)印发的“方案”是经(jing)过(guo)修订的第二版(ban)。第一版(ban)方案是2023年(nian)7月20日出台的，但时隔仅两个月左右，这份文件就(jiu)被废除了——这是很罕见的政(zheng)策修正。变动比较大的是，第二版(ban)中“保(bao)障(zhang)措施(shi)”的第六(liu)条：原第一版(ban)第六(liu)条是“加强宣传激励”，第二版(ban)第六(liu)条改成“坚守政(zheng)策底线(xian)”。具(ju)体而(er)言：
明确“各类回乡下乡人(ren)员要严格执行法律法规和有关政(zheng)策规定，不(bu)得干预基层治(zhi)理，不(bu)得侵占(zhan)农村(cun)集体资源资产，不(bu)得挤占(zhan)教育、医疗等有限的农村(cun)社会保(bao)障(zhang)资源，不(bu)得损害农民利益。”
特别明确了宅基地管理的原则：“严禁城(cheng)镇(zhen)居民到农村(cun)购(gou)买宅基地，严禁下乡利用农村(cun)宅基地建设(she)别墅大院和私(si)人(ren)会馆，严禁借(jie)流转之名违法违规圈占(zhan)、买卖宅基地，不(bu)得违规搞(gao)合作建房。”
还明确了“各地要守住政(zheng)策底线(xian)红线(xian)，不(bu)得擅自出政(zheng)策、搞(gao)变通，对(dui)违反规定的行为要严肃追责问(wen)责。”
明确“各类回乡下乡人(ren)员要严格执行法律法规和有关政(zheng)策规定，不(bu)得干预基层治(zhi)理，不(bu)得侵占(zhan)农村(cun)集体资源资产，不(bu)得挤占(zhan)教育、医疗等有限的农村(cun)社会保(bao)障(zhang)资源，不(bu)得损害农民利益。”
特别明确了宅基地管理的原则：“严禁城(cheng)镇(zhen)居民到农村(cun)购(gou)买宅基地，严禁下乡利用农村(cun)宅基地建设(she)别墅大院和私(si)人(ren)会馆，严禁借(jie)流转之名违法违规圈占(zhan)、买卖宅基地，不(bu)得违规搞(gao)合作建房。”
还明确了“各地要守住政(zheng)策底线(xian)红线(xian)，不(bu)得擅自出政(zheng)策、搞(gao)变通，对(dui)违反规定的行为要严肃追责问(wen)责。”
修订版(ban)“方案”的信号很清楚：尽管国家(jia)鼓励包(bao)括(kuo)退休(xiu)干部(bu)职工在内(nei)的能(neng)人(ren)回乡建设(she)乡村(cun)，但改革底线(xian)是要守住的，首要的是土地管理的底线(xian)，因为这涉及(ji)农民利益、涉及(ji)农村(cun)基本的社会保(bao)障(zhang)资源。修订版(ban)“方案”还特别点出了可能(neng)存在的宅基地违法违规问(wen)题。
因此(ci)，“盘活老(lao)旧宅基地，满足退休(xiu)干部(bu)职工回乡建新(xin)房用地需求”这一政(zheng)策导向还需要斟酌并慎重(zhong)考虑。退休(xiu)干部(bu)职工属(shu)于城(cheng)镇(zhen)居民，他(ta)们在农村(cun)不(bu)能(neng)分(fen)配宅基地，也不(bu)能(neng)购(gou)买或者变相通过(guo)“流转”方式获得宅基地建房。
正是土地改革保(bao)持底线(xian)，宅基地分(fen)配独属(shu)于农民，有严格身份限制，国家(jia)才能(neng)保(bao)障(zhang)真正需要宅基地的农民获得宅基地。在《土地管理法》《乡村(cun)振兴促进(jin)法》等法律法规中，这是非常明确的政(zheng)策。由此(ci)我国在现(xian)代化进(jin)程中形成了“保(bao)护型(xing)城(cheng)乡关系”，传统的城(cheng)乡二元制度也从原来(lai)的“剥削型(xing)”转向“保(bao)护型(xing)”，农民身份具(ju)有保(bao)护农民权益的制度特征。
资料图来(lai)源：新(xin)华社
二
把满足退休(xiu)干部(bu)职工建房用地放在闲置宅基地盘活政(zheng)策中考虑，这是近年(nian)来(lai)宅基地政(zheng)策变通的一个常见方式。但从国家(jia)关于闲置宅基地盘活的政(zheng)策梳理来(lai)看，并无(wu)支持退休(xiu)干部(bu)职工回乡建新(xin)房的精神。
换言之，地方政(zheng)府变通政(zheng)策，损害法律的严肃性。
所谓闲置宅基地，是长(chang)期(qi)废弃不(bu)用的宅基地，地上可能(neng)有住房，也可能(neng)没有住房，纯粹是一块“宅基地”。这些闲置宅基地很难利用，导致即使国家(jia)项目资源下乡，村(cun)庄内(nei)部(bu)也难以修建像样的休(xiu)闲娱乐广场等设(she)施(shi)。
造成宅基地闲置的原因主要有两个：
一是规划(hua)管理问(wen)题，由于无(wu)人(ren)管理、管理机制不(bu)健全，农民建新(xin)房随意，沿公路建房，有的农民侵占(zhan)耕地建房。建新(xin)房之后，老(lao)房闲置废弃了。
二是人(ren)口的乡城(cheng)流动。大规模(mo)的人(ren)口城(cheng)镇(zhen)化，导致农村(cun)部(bu)分(fen)房屋出现(xian)了闲置废弃，进(jin)城(cheng)农民家(jia)庭无(wu)力(li)或无(wu)意愿(yuan)回乡建房。这种现(xian)象在山区比较普遍，村(cun)庄成片(pian)废弃。
在这一背景下，近年(nian)来(lai)，国家(jia)出台了一些闲置宅基地盘活的性质与政(zheng)策，但是从未允许(xu)城(cheng)市居民回乡建房，哪怕是试点。
相关政(zheng)策，指向的是提高农村(cun)土地利用效率、解决农村(cun)宅基地资源短缺问(wen)题。虽然(ran)宅基地资源总体过(guo)剩，但乡村(cun)规划(hua)区的宅基地资源是短缺的，盘活闲置宅基地可以增加宅基地供给。一些地方建设(she)公共基础设(she)施(shi)、引入企业需要建设(she)用地，也需要腾退出宅基地来(lai)解决。
在宅基地改革中，国家(jia)反复重(zhong)申，市民（资本）下乡占(zhan)地建房不(bu)合法。与宅基地盘活有关的政(zheng)策，比较重(zhong)要的是2018年(nian)中央(yang)一号文件提出的“宅基地三权分(fen)置”，重(zhong)点是“适度”放活宅基地和农民房屋使用权。同时，政(zheng)策强调：“不(bu)得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村(cun)宅基地建设(she)别墅大院和私(si)人(ren)会馆。”
2019年(nian)，修订后的《土地管理法》保(bao)持农村(cun)宅基地制度稳定，主要取向是保(bao)障(zhang)农村(cun)人(ren)口居住权，宅基地的初始取得主体是“农民”，依然(ran)是身份性的，局(ju)限于集体经(jing)济组织内(nei)部(bu)。这里的“农民”是真正意义上的“农民”，是处于进(jin)城(cheng)相对(dui)弱(ruo)势而(er)又(you)离不(bu)开乡村(cun)的农民。农村(cun)闲置宅基地资源可以用于新(xin)业态(tai)、新(xin)产业，解决农村(cun)建设(she)用地不(bu)足，但此(ci)类宅基地使用权流转，并不(bu)属(shu)于新(xin)增农村(cun)建房用地的范畴。
在宅基地管理中，退休(xiu)干部(bu)职工并无(wu)例外的权利。退休(xiu)干部(bu)职工属(shu)于市民群体。相对(dui)于进(jin)城(cheng)的普通农民，他(ta)们具(ju)有体制内(nei)的身份，他(ta)们退出乡村(cun)也最为彻底。不(bu)因他(ta)们的“家(jia)乡人(ren)”身份，属(shu)于“乡村(cun)能(neng)人(ren)”“乡贤”，就(jiu)可以例外地享有宅基地和建房权利。
新(xin)华每日电讯曾报道(dao)：别打农村(cun)宅基地的“歪主意”
因此(ci)，市政(zheng)府以盘活老(lao)旧宅基地的方式，满足退休(xiu)干部(bu)职工回乡建新(xin)房用地需求，在法律上并无(wu)依据，道(dao)理上也有很大争议。地方政(zheng)府应该慎之又(you)慎。
再说，如(ru)果地方政(zheng)策允许(xu)鼓励退休(xiu)干部(bu)职工建新(xin)房，会立刻引发广大群众(zhong)的质疑(yi)。比如(ru)说：第一，退休(xiu)干部(bu)职工可以回乡建新(xin)房，那么在职的干部(bu)职工是否可以回乡建新(xin)房？第二，干部(bu)职工可以回乡建新(xin)房，那么普通的城(cheng)市居民能(neng)不(bu)能(neng)回乡建新(xin)房？
一旦政(zheng)策开了这个口子，那么宅基地配置的福利性、身份性就(jiu)要被打破，宅基地管理的严肃性就(jiu)丧失了，保(bao)障(zhang)弱(ruo)势农民的国家(jia)政(zheng)策就(jiu)会被各种各样的“例外”带偏了。
特别是一些领导干部(bu)的身份具(ju)有敏感性。如(ru)果领导干部(bu)带头到农村(cun)占(zhan)地建房、建设(she)乡村(cun)养老(lao)别墅，而(er)农村(cun)一些弱(ruo)势农民却没有宅基地建房，这就(jiu)会引发严重(zhong)的村(cun)庄内(nei)部(bu)的公平问(wen)题。
三
最后考虑一个问(wen)题。
退休(xiu)回乡干部(bu)职工有比农民多的经(jing)济资源、社会资源，是“乡贤”，一定程度上有助于乡村(cun)振兴。但这些退休(xiu)干部(bu)职工有助于乡村(cun)振兴，主要是和其掌握的政(zheng)治(zhi)、社会和经(jing)济资源有关，与是否建新(xin)房无(wu)关。建新(xin)房必然(ran)占(zhan)用本属(shu)于农民的宅基地，而(er)本属(shu)于农民的基本权利并不(bu)能(neng)被交(jiao)易。回馈家(jia)乡切不(bu)能(neng)变成与在乡农民争土地、争利益。
还是前文所说的，如(ru)果为了让他(ta)们回乡支持乡村(cun)振兴，必须(xu)开口子，那么一般的普通市民、企业家(jia)等等下乡，也必然(ran)要求开口子满足他(ta)们的宅基地需求，宅基地制度就(jiu)不(bu)是撕开了一个口子，而(er)是全面溃决了。相对(dui)于乡贤能(neng)人(ren)给乡村(cun)建设(she)带来(lai)的支持，他(ta)们给乡村(cun)带来(lai)的损害更(geng)大。
回到对(dui)宅基地制度的分(fen)析，现(xian)行土地管理法律之所以限制非农民、非集体经(jing)济组织成员获得宅基地，是有深层原因的。农村(cun)土地属(shu)于集体，宅基地是集体土地的一部(bu)分(fen)，用于保(bao)障(zhang)居住。相对(dui)于城(cheng)市居民，农民总体上还是“弱(ruo)势群体”，宅基地政(zheng)策是保(bao)障(zhang)弱(ruo)势群体的社会政(zheng)策。正是对(dui)外来(lai)成员的排斥，本集体农民的宅基地才有保(bao)障(zhang)。
当前农户(hu)普遍采取“以代际分(fen)工为基础的半工半耕”生计模(mo)式，年(nian)轻劳动力(li)进(jin)城(cheng)务工，年(nian)老(lao)劳动力(li)则在家(jia)务农，农民家(jia)庭依靠这种兼业经(jing)营方式获得在农村(cun)生活的经(jing)济收入。这一生计模(mo)式下，宅基地还是农民家(jia)庭在农村(cun)生产生活的基本条件，也是进(jin)城(cheng)农民的退路。如(ru)果允许(xu)非集体成员获得宅基地（而(er)不(bu)仅仅是获得流转的、一定期(qi)限的、有限制的宅基地使用权），那么农民就(jiu)将容易通过(guo)“市场”的方式失去宅基地。
盘活闲置宅基地有很多方式，乡村(cun)振兴有很多方式，政(zheng)策并不(bu)需要开这样的口子。政(zheng)策就(jiu)是政(zheng)策，要具(ju)有特别的严肃性，作为体制内(nei)的社会成员——退休(xiu)干部(bu)职工，更(geng)不(bu)能(neng)为了个人(ren)享受要求政(zheng)府开口子，不(bu)能(neng)带头挑战国家(jia)宅基地政(zheng)策。这就(jiu)不(bu)仅是法律问(wen)题，而(er)是政(zheng)治(zhi)问(wen)题了。
农村(cun)改革，坚守底线(xian)是特别重(zhong)要的。
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