土地是经(jing)济社会可持续发展的(de)物质基础，土壤质量关系百姓的(de)米袋子、菜(cai)篮子。加强土壤污染防治是重大的(de)民生工(gong)程(cheng)，2016年《土壤污染防治行(xing)动(dong)计(ji)划(hua)》出台，土壤污染成为我国重拳(quan)治理的(de)一个重要领域。这(zhe)些年来，净土保卫(wei)战扎(zha)实(shi)推进，各项措施逐步落实(shi)。《中共中央(yang)国务院关于全面推进美丽中国建设的(de)意见》发布，明确“持续深入(ru)打好净土保卫(wei)战”的(de)目(mu)标任务。本(ben)期特邀专家就相关问题进行(xing)研讨。
土壤环境(jing)风险(xian)得(de)到(dao)有效管控
为何产(chan)生土壤污染问题？我国采取了(le)哪些措施全面推动(dong)防治工(gong)作？
董战峰（生态环境(jing)部环境(jing)规划(hua)院生态环境(jing)管理与政策研究所所长）：土壤污染问题的(de)产(chan)生，主要是由于长期以来经(jing)济发展方式(shi)粗放、污染物排放远超过环境(jing)容量。上世纪80年代至90年代，我国开展了(le)农业土壤背景值(zhi)、全国土壤环境(jing)背景值(zhi)和土壤环境(jing)容量等研究。此后，土壤污染防治工(gong)作被提上议事日程(cheng)，放在与大气、水污染防治同等重要位置。
2016年，国务院印发《土壤污染防治行(xing)动(dong)计(ji)划(hua)》（简称(cheng)“土十条”），土壤污染防治工(gong)作迎(ying)来重要机遇。“土十条”提出，到(dao)2030年，全国土壤环境(jing)质量稳中向(xiang)好，农用地和建设用地土壤环境(jing)安全得(de)到(dao)有效保障，土壤环境(jing)风险(xian)得(de)到(dao)全面管控。此后，土壤污染监(jian)测(ce)网建设加快推进，试点地区工(gong)作取得(de)积极进展，为大规模的(de)保护与修复工(gong)作奠(dian)定了(le)基础。2018年，中共中央(yang)、国务院印发《关于全面加强生态环境(jing)保护坚决打好污染防治攻(gong)坚战的(de)意见》，提出“扎(zha)实(shi)推进净土保卫(wei)战”，确定了(le)具体指标。2019年1月1日，土壤污染防治法(fa)正式(shi)施行(xing)，生态环境(jing)保护的(de)法(fa)律(lu)制度体系进一步完善，为土壤污染防治工(gong)作提供了(le)法(fa)治保障。我国以农用地和重点行(xing)业企业用地为重点，开展土壤污染状况详查，土壤污染源头防控行(xing)动(dong)、农业农村污染治理攻(gong)坚战等稳步推进。全国约1/3的(de)行(xing)政村深入(ru)实(shi)施环境(jing)整治，全面禁止(zhi)洋垃圾入(ru)境(jing)，累计(ji)减少固体废物进口约1亿吨。全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率均(jun)超90%，土壤环境(jing)风险(xian)得(de)到(dao)有效管控。
近年来，土壤污染治理与修复工(gong)作稳步推进。一方面，《农用地土壤环境(jing)管理办法(fa)（试行(xing)）》《工(gong)矿(kuang)用地土壤环境(jing)管理办法(fa)（试行(xing)）》《土壤环境(jing)质量 农用地土壤污染风险(xian)管控标准（试行(xing)）》《土壤环境(jing)质量 建设用地土壤污染风险(xian)管控标准（试行(xing)）》等相继(ji)印发，土壤污染防治技术体系基本(ben)形成，多(duo)地颁(ban)布实(shi)施土壤污染防治条例。另一方面，设立中央(yang)土壤污染防治专项资金(jin)，设立国家重点研发计(ji)划(hua)“农业面源和重金(jin)属污染农田综合防治与修复技术研发”“场地土壤污染成因与治理技术”等重点专项，为加强土壤污染防治提供了(le)资金(jin)、技术等要素保障。
值(zhi)得(de)一提的(de)是，充分(fen)发挥市场调节作用是破解土壤污染生态环境(jing)问题的(de)重要手段。近年来，许多(duo)地方通过绿色金(jin)融、第三方治理等方式(shi)进行(xing)有益探(tan)索，取得(de)积极进展。
一是设立土壤污染防治基金(jin)为治理提供资金(jin)保障。湖南、江苏、吉林(lin)等10余个省(sheng)份已设立土壤污染防治基金(jin)，各省(sheng)（区、市）结(jie)合本(ben)地情况确定模式(shi)、规模、使用范围等。其中，江苏省(sheng)基金(jin)总规模20亿元，省(sheng)政府认缴出资6亿元；湖南省(sheng)基金(jin)总规模12亿元，首期规模3亿元，主要用于农用地和责任主体无法(fa)认定的(de)土壤污染防治等。
二是通过税(shui)费优惠等政策调动(dong)参与主体的(de)积极性。北京、上海等地开展了(le)农药包装废弃物回收(shou)试点；江苏、浙(zhe)江等地出台农民施用商(shang)品有机肥补贴政策，每吨补贴金(jin)额150元至480元。为鼓励污染防治企业专业化(hua)、规模化(hua)发展，自2019年1月1日起，对符合条件的(de)从事污染防治的(de)第三方企业减按(an)15%的(de)税(shui)率征收(shou)企业所得(de)税(shui)，充分(fen)调动(dong)了(le)土壤污染治理与修复企业的(de)积极性。
三是完善绿色金(jin)融政策拓(tuo)宽资金(jin)来源渠道(dao)。在土壤污染治理领域，已开展绿色信(xin)贷、绿色保险(xian)、绿色债券等绿色金(jin)融业务。以绿色债券为例，为有效缓解重金(jin)属污染治理资金(jin)难(nan)题，湖南省(sheng)在全国首次发行(xing)重金(jin)属污染治理专项债券，衡阳市本(ben)级、湘潭市本(ben)级、郴州市苏仙区和高(gao)新(xin)区分(fen)别(bie)发行(xing)16亿元、18亿元、15亿元、18亿元，用于区域综合治理、历史遗(yi)留废渣治理、土壤修复等43个项目(mu)。
四是探(tan)索环境(jing)污染市场治理模式(shi)成效显著。2021年以来，生态环境(jing)部等推动(dong)开展生态环境(jing)导向(xiang)的(de)开发（EOD）模式(shi)试点，探(tan)索将生态环境(jing)治理项目(mu)与资源、产(chan)业开发项目(mu)有效融合，在土壤污染治理领域涌现出一批典型案例。2024年，青海首个EOD模式(shi)试点项目(mu)在海西(xi)州大柴旦开工(gong)建设，该项目(mu)总投资100亿元，采用“生态环境(jing)综合治理和修复效益+新(xin)能源开发”的(de)新(xin)模式(shi)，由废弃矿(kuang)山环境(jing)综合治理、矿(kuang)山遗(yi)址公(gong)园、200万千瓦光储三个子项目(mu)组成。
总体上看，土壤污染加重的(de)趋势得(de)到(dao)初步遏制，土壤环境(jing)质量基本(ben)保持稳定，但同建设美丽中国的(de)目(mu)标相比，还(hai)有不(bu)小差距。目(mu)前还(hai)主要依(yi)赖财政投入(ru)的(de)模式(shi)，尚不(bu)能满足土壤污染治理的(de)资金(jin)需求，亟(ji)需创新(xin)治理方式(shi)，以更大力(li)度持续深入(ru)打好净土保卫(wei)战，促进人与自然和谐共生。
源头入(ru)手推动(dong)防治结(jie)合
农用地特别(bie)是耕地因面积大、人流量小成为薄弱地带，采取了(le)哪些措施进行(xing)治理？
于法(fa)稳（中国社会科学院农村发展研究所生态经(jing)济研究室主任、研究员）：随着工(gong)业化(hua)、城(cheng)镇化(hua)快速发展，与农业生产(chan)本(ben)身的(de)面源污染相互叠(die)加，产(chan)生了(le)土壤污染问题。根据农用地详查结(jie)果(guo)，我国土壤污染状况总体保持稳定，但部分(fen)地区土壤重金(jin)属污染仍然突出。造成农用地土壤污染的(de)原因是多(duo)方面的(de)。
一是农业生产(chan)化(hua)学投入(ru)品过量低效使用。针(zhen)对农业面源污染问题，农村环境(jing)综合整治已取得(de)积极成效，但尚未实(shi)现根本(ben)转变。化(hua)肥施用已实(shi)现减量化(hua)，但施用强度仍处高(gao)位。相关统计(ji)数据显示，2021年全国农用化(hua)肥施用量5191.26万吨，单位播(bo)种面积施肥量307.73千克/公(gong)顷，是国际化(hua)肥安全施用上限的(de)1.37倍。整体来看，水稻、玉米、小麦三大粮食(shi)作物化(hua)肥利用率与欧(ou)美发达国家相比，仍有较大差距，但也表明化(hua)肥利用率还(hai)有较大提升空(kong)间。全国农药使用量、单位农作物播(bo)种面积使用量高(gao)于发达国家相应指标的(de)平均(jun)水平。同时，农药包装废弃物产(chan)生量较大，由于缺乏有效的(de)回收(shou)、资源化(hua)利用市场机制，包装物废弃物随意丢弃成为农业面源污染的(de)来源，对农业生产(chan)环境(jing)造成二次污染。
二是企业生产(chan)过程(cheng)中污染物排放。重点行(xing)业企业用地调查显示，我国有色金(jin)属矿(kuang)采选、有色金(jin)属冶炼、石油开采、化(hua)工(gong)、电镀、制革等重点行(xing)业企业用地土壤污染隐患不(bu)容忽视(shi)。对资源型城(cheng)市而言(yan)，其市域范围内农用地土壤污染、地下水状况不(bu)容乐观。
三是畜禽养殖粪污带来污染。近年来，随着畜禽养殖规模不(bu)断扩大，粪污排放量也随之增加。但由于一些非标准化(hua)的(de)养殖场缺乏环保设施，导致粪污随意排放，对土壤质量及生态系统造成严重影响。缺乏有效的(de)处理措施，导致粪污直接堆肥或施用在农田中引发病原体传播(bo)和抗生素等药物残(can)留问题，加剧了(le)土壤污染。
针(zhen)对造成农用地土壤污染的(de)原因，我国从源头减量入(ru)手，采取相应措施，推动(dong)防治结(jie)合，在控制污染物“增量”的(de)同时，逐步消减农用地土壤中污染物的(de)“存量”。
第一，注重产(chan)前投入(ru)品绿色供给，实(shi)现化(hua)肥农药减量增效。通过开展有机肥替代化(hua)肥行(xing)动(dong)，采用测(ce)土配方施肥等措施，在减少化(hua)肥投入(ru)的(de)同时，实(shi)现施肥结(jie)构优化(hua)。目(mu)前，全国测(ce)土配方施肥技术覆盖率达90%以上。化(hua)肥使用中，氮磷钾施用比例由2015年的(de)1∶0.53∶0.36调整到(dao)2021年的(de)1∶0.49∶0.42，控磷增钾效果(guo)明显，复合化(hua)率进一步提高(gao)。通过生物农药、绿色防控技术推广使用，与防治协同推进，减少农药投入(ru)。2021年生物农药使用量8.32万吨，比2015年增长17.4%；2022年全国主要农作物绿色防控面积达12亿亩，覆盖率52%。
第二，加快生产(chan)过程(cheng)清洁化(hua)转型。一方面，加强资源节约集约循环高(gao)效利用，发展与种植业、养殖业相配套(tao)的(de)生态农业模式(shi)。另一方面，通过生物、农艺等措施，加大对农用地土壤的(de)修复力(li)度，提升耕地土壤质量。
第三，促进产(chan)后农业废弃物资源化(hua)利用。通过建立有效的(de)市场化(hua)机制，让农药包装物、废弃农膜、农作物秸秆等废弃物实(shi)现资源化(hua)利用。2022年农药包装物回收(shou)率为70.4%，2021年全国农作物秸秆综合利用率88.1%，畜禽粪污综合利用率超76%，农膜回收(shou)率稳定在80%以上。
第四，加大重金(jin)属污染农用地的(de)改良。主要采用排土、客土改良或使用化(hua)学改良剂(ji)，以及改变土壤的(de)氧化(hua)还(hai)原条件等方式(shi)，使重金(jin)属转变为难(nan)溶物质，降(jiang)低其在农用地土壤中的(de)活性。对有机污染物则通过松土、施加碱性肥料、翻耕晒垄、灌水冲洗等措施进行(xing)治理。
为推进农用地土壤污染治理顺利实(shi)施，各地因地制宜进行(xing)创新(xin)和探(tan)索，形成了(le)一批可推广、可复制的(de)实(shi)践(jian)经(jing)验。黑龙(long)江省(sheng)汤原县充分(fen)利用区位、生态、资源优势，大力(li)发展农牧循环经(jing)济，以100公(gong)顷水田与300头肉牛场配套(tao)为1个循环单元，利用稻草发酵打包饲养肉牛，养殖粪污集中降(jiang)解处理后作为有机水稻种植的(de)肥料，实(shi)现种植业、养殖业协调发展，减少化(hua)肥投入(ru)，大幅提升了(le)耕地土壤的(de)活力(li)。山东(dong)省(sheng)安丘市利用其良好的(de)生态环境(jing)，通过生态修复和土壤改良，建设高(gao)标准农田，同时发展生态循环畜牧业，牛粪、小麦秸秆等进入(ru)沼气系统处理，沼气用来发电，沼渣、沼液变成有机肥，并通过自动(dong)灌溉系统还(hai)田，在推进化(hua)肥农药减量增效的(de)同时，实(shi)现了(le)“畜―沼―粮”生态良性循环。
统筹污染治理与再开发利用
建设用地土壤污染防治的(de)难(nan)点是什么？进行(xing)了(le)哪些有益探(tan)索？
郑晓笛（清华大学建筑学院棕地研究中心主任）：我国正处于产(chan)业转型升级过程(cheng)中，被废弃或闲置的(de)建设用地（如闲置厂房(fang)、废弃矿(kuang)山等）数量多(duo)、分(fen)布广，由于土地资源短(duan)缺，其再开发需求迫切。《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境(jing)保护规划(hua)》提出，“十三五”以来，严格建设用地准入(ru)管理，依(yi)法(fa)依(yi)规对2万多(duo)个地块开展调查，将900多(duo)个地块列(lie)入(ru)建设用地土壤污染风险(xian)管控和修复名录。《国务院关于2023年度环境(jing)状况和环境(jing)保护目(mu)标完成情况的(de)报告》发布，全国土壤环境(jing)风险(xian)得(de)到(dao)基本(ben)管控，土壤污染加重趋势得(de)到(dao)初步遏制。截至目(mu)前，已累计(ji)将2058个地块纳入(ru)风险(xian)管控和修复名录管理。重点建设用地安全利用得(de)到(dao)有效保障。不(bu)过，部分(fen)地区土壤污染还(hai)在持续累积，污染地块再开发利用环境(jing)风险(xian)仍然存在。
建设用地污染治理的(de)难(nan)点在于投资大、周期长，同时需统筹污染治理与再开发利用两个目(mu)标，并协同相对应的(de)技术要求及工(gong)艺流程(cheng)。建设用地土壤污染治理不(bu)仅(jin)要修复受损的(de)生态环境(jing)，还(hai)要让修复后的(de)土地能够承载新(xin)的(de)城(cheng)市功能，打造安全、健康、宜居的(de)城(cheng)市空(kong)间。科学有效的(de)治理不(bu)是一蹴而就的(de)，可能需要几年甚至十几年的(de)时间，然而土地开发往往时间紧迫，且有资金(jin)回报要求，两者之间的(de)协同成为难(nan)点所在。
《减污降(jiang)碳协同增效实(shi)施方案》提出，合理规划(hua)污染地块土地用途，鼓励农药、化(hua)工(gong)等行(xing)业中重度污染地块优先规划(hua)用于拓(tuo)展生态空(kong)间。《关于构建现代环境(jing)治理体系的(de)指导意见》印发，对工(gong)业污染地块，鼓励采用“环境(jing)修复+开发建设”模式(shi)，并明确相关措施，让土壤污染治理更有抓手，提升修复质效。《关于促进土壤污染风险(xian)管控和绿色低碳修复的(de)指导意见》提出，因地制宜研究利用废弃矿(kuang)山、采煤沉陷区受损土地、已封场垃圾填埋场、污染地块等规划(hua)建设光伏发电、风力(li)发电等新(xin)能源项目(mu)。
近年来，随着生态文明建设、城(cheng)市更新(xin)行(xing)动(dong)不(bu)断推进，大量建设用地污染治理与再开发利用实(shi)践(jian)项目(mu)加快建设，用途涵盖住宅、城(cheng)市综合开发、工(gong)业遗(yi)址公(gong)园、文化(hua)创意园区、可再生能源基地等。北京市石景山区首钢老(lao)工(gong)业区更新(xin)项目(mu)是复杂工(gong)业用地污染治理与再开发利用方面的(de)探(tan)索实(shi)践(jian)，作为对大型工(gong)业用地进行(xing)全面、高(gao)强度修复改造，并服务于奥运会的(de)城(cheng)市综合开发项目(mu)，综合绿地率达30.1%，较之前大幅提升，拥有14.6万立方米雨水调蓄能力(li)，实(shi)现了(le)经(jing)济效益、社会效益与环境(jing)效益的(de)共赢。
从全球(qiu)范围来看，西(xi)方国家较早面对棕地污染治理与再开发利用的(de)挑战，已有将污染修复与生态景观再生有机结(jie)合的(de)成功案例。德(de)国鲁尔区曾是重要的(de)工(gong)业基地，20世纪50年代以后逐步衰落，在一系列(lie)国际竞赛项目(mu)驱动(dong)下，实(shi)现了(le)产(chan)业转型与城(cheng)市振兴。其中，北杜伊斯(si)堡景观公(gong)园为钢铁厂改造项目(mu)，通过将污染严重的(de)棕色土方以封盖方式(shi)安置于原矿(kuang)仓空(kong)间内，置换出承载丰富多(duo)样游憩(qi)活动(dong)的(de)景观空(kong)间，实(shi)现了(le)污染治理与景观空(kong)间营造的(de)有机结(jie)合。英国伦敦奥林(lin)匹克公(gong)园、澳大利亚悉尼奥林(lin)匹克公(gong)园均(jun)为棕地改造项目(mu)，采用土地污染治理与景观地形塑造相结(jie)合的(de)方式(shi)，有效提升了(le)空(kong)间利用效率。
随着“三区三线”全面划(hua)定，严格规范城(cheng)镇开发边界的(de)全生命周期管理，成为我国推动(dong)建设用地污染治理、统筹城(cheng)镇建设用地规划(hua)的(de)重要契(qi)机。不(bu)过，当前仍面临法(fa)规政策不(bu)完善、技术标准不(bu)全面、污染治理与再开发利用环节割裂、二次污染风险(xian)较高(gao)等问题。建设用地污染治理与再开发利用需建立在基于目(mu)标用途的(de)场地风险(xian)评估(gu)与修复基础之上，跨部门、多(duo)学科协同推进。建议从以下方面着力(li)突破。
首先，打破行(xing)业壁垒，推动(dong)建设用地污染治理与再开发利用业务协同和决策联动(dong)。加强部门协同合作，推动(dong)土壤污染数据信(xin)息与国土空(kong)间规划(hua)相结(jie)合，加快信(xin)息化(hua)平台建设，支撑污染场地规划(hua)和准入(ru)管理，分(fen)级分(fen)类实(shi)施风险(xian)管控与再开发利用。其次，以开发带动(dong)治理，将再开发利用目(mu)标纳入(ru)决策过程(cheng)。跳出为治理而治理的(de)思维惯式(shi)，对暂不(bu)开发利用的(de)污染场地，采取长期管控与留白增绿等方式(shi)；将开发利用潜力(li)较大与风险(xian)相对可控的(de)污染场地纳入(ru)规划(hua)中，协同推进风险(xian)管控与再开发利用。再次，建立健全公(gong)众参与机制，大力(li)培育土壤污染风险(xian)管控和绿色低碳修复理念，鼓励各利益相关者参与项目(mu)的(de)决策与实(shi)施。