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【编(bian)者的话】
“在北(bei)京，看上海”，“澎(peng)湃下(xia)午茶/京沪之间”系列研讨正式启动。
5月17日，历(li)史学者萧冬连、国务院发展研究中(zhong)心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中(zhong)、北(bei)京师范大学经济与资源管(guan)理研究院副教(jiao)授(shou)范世涛(tao)与中(zhong)国经济体制改革研究会科研部主任南(nan)储鑫四位学者，来到了澎(peng)湃新闻北(bei)京办公室(shi)，畅谈中(zhong)国经济转型中(zhong)的上海战略。
出发去北(bei)京之前，我们还邀请(qing)了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社科院、复(fu)旦大学的同(tong)志，详细讨论了“京沪之间”研讨的形式、节奏和议题。
我们计划每月一场，解析中(zhong)央政策(ce)，探讨上海思路。“澎(peng)湃下(xia)午茶”，是澎(peng)湃研究所于2019年(nian)启动的政商学沟通活动品牌，邀请(qing)政府管(guan)理者、学者和企(qi)业家(jia)围绕重要的公共政策(ce)议题，“看上海，聊决策(ce)”。
以下(xia)为刘云中(zhong)演讲(jiang)精要。
国务院发展研究中(zhong)心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中(zhong)认为，上海要稳(wen)定地发展，不能大波动。澎(peng)湃新闻记者 权义 图
说到“京沪之间”，我想起2012年(nian)出版过的一本书(shu)，实际上是世界银行的一份报告。书(shu)叫《两个(ge)龙头(tou)——给北(bei)京和上海的发展建议》。
我在上海和北(bei)京之间往来比较多，也参与了国务院发展研究中(zhong)心承(cheng)接的上海课题，根据本次研讨的题目，梳理了相关的文献和成(cheng)果，结合自己的观(guan)察(cha)，分享我对上海这座城市的认识。
中(zhong)国重大区域战略的基本逻辑
出发点(dian)
中(zhong)国目前重大的区域发展战略，主要起于几(ji)个(ge)出发点(dian)。
第一个(ge)出发点(dian)，回(hui)应重大问(wen)题，这些问(wen)题跟整个(ge)经济社会，包括市场环境的进程有关。
第二个(ge)出发点(dian)，就是中(zhong)共十九届四中(zhong)全会提到的“坚持全国一盘(pan)棋，调动各方面积极性，集中(zhong)力量办大事的显(xian)著优势”。
第三(san)个(ge)，十八大以来实施的京津(jin)冀协同(tong)发展、长江(jiang)经济带(dai)发展、粤港澳大湾区建设、长三(san)角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等若干区域发展战略，一定是分类指(zhi)导。
第四，有两个(ge)积极性的问(wen)题。“全国一盘(pan)棋”的战略思考(kao)，如果纯粹就是自上而下(xia)的想法(fa)，这个(ge)战略很可能不可执行，或者说，是一个(ge)不可持续的战略。中(zhong)共十八届三(san)中(zhong)全会提出,必须(xu)完善立法(fa)、明确(que)事权、改革税(shui)制、稳(wen)定税(shui)负、透明预算、提高效(xiao)率,建立现代财政制度，发挥(hui)中(zhong)央和地方两个(ge)积极性。十九届三(san)中(zhong)全会提出，“治理好我们这样的大国，要理顺(shun)中(zhong)央和地方职责关系，更好发挥(hui)中(zhong)央和地方两个(ge)积极性。”
区域战略的制定，或者是基于区域分工的考(kao)虑，是基于区域联动的考(kao)虑，基于沿海和重要流域的考(kao)虑，或者是出于安全、生态环保等等的考(kao)虑。我们来看看几(ji)个(ge)例子。
适应国民(min)经济发展总体战略要求：1978年(nian)之前，要解决区域发展严重不平(ping)衡(heng)问(wen)题；1978年(nian)之后(hou)，发挥(hui)沿海地区优势，加快发展；世纪之交，解决新的不平(ping)衡(heng)问(wen)题；京津(jin)冀协同(tong)发展、粤港澳、长三(san)角粤港澳大湾区建设、长三(san)角一体化发展，要提升区域整体能级和竞争力，参与国际竞争。
在国家(jia)安全保障方面，“一五(wu)”规划时(shi)期(qi)有156项重大工程的空间安排。“三(san)线”建设时(shi)期(qi)，“靠山、分散(san)、进洞”。2023年(nian)底召开的中(zhong)央经济工作会议强调“优化重大生产力布(bu)局，加强国家(jia)战略腹(fu)地建设”。
区域重大战略安排还能够有力影响经济发展空间格局。区域发展有规律，但(dan)规律发挥(hui)作用，也不是完全自发的。在具体实践中(zhong)，“平(ping)地起高楼”是完全可能的。“演化区域经济学”系统地解释了这种现象。例子很多。比如说，福建漳州全球建材市场的形成(cheng)，就是从为日本人刻墓碑起步的。
我们还看到经济活动的空间聚集效(xiao)应。规模创造机会，也就是说规模与机会形成(cheng)正反(fan)馈。
中(zhong)国的经济和社会制度决定了实施重大区域战略的可能性。计划经济时(shi)期(qi)，国家(jia)几(ji)乎掌(zhang)握所有的发展资源，交通大学西迁最为典型。现在，党的领导、国有企(qi)业、国有资本、国有自然资源，都为重大区域战略提供支撑。
经验和教(jiao)训
大家(jia)知道，逢5逢10，都会对一些工作进行总结和回(hui)顾。现在也是“十四五(wu)”收官，“十五(wu)五(wu)”前期(qi)研究阶段，我们也在总结区域战略的经验和教(jiao)训。各大区域战略之间如何贯通，南(nan)北(bei)城市之间的差异与协同(tong)，是研究方向。我们还会在各个(ge)区域调研企(qi)业，一共15家(jia)左右。
区域协调发展这个(ge)概念，是在“九五(wu)”规划的时(shi)候提出来的。围绕定义，展开了很多讨论。2018年(nian)，中(zhong)共十九大报告提出：“加大力度支持革命老(lao)区、民(min)族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成(cheng)新格局，深化改革加快东北(bei)等老(lao)工业基地振(zhen)兴，发挥(hui)优势推动中(zhong)部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效(xiao)的区域协调发展新机制。以城市群(qun)为主体构建大中(zhong)小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农(nong)业转移(yi)人口市民(min)化。以疏解北(bei)京非(fei)首(shou)都功能为‘牛鼻子’推动京津(jin)冀协同(tong)发展，高起点(dian)规划、高标准建设雄安新区。以共抓(zhua)大保护、不搞大开发为导向推动长江(jiang)经济带(dai)发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展，确(que)保边疆巩(gong)固、边境安全。坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。”
区域协调发展，不管(guan)是学术讨论，还是政策(ce)讨论，都是特别综合、特别复(fu)杂的议题。
我们在重大区域战略实施过程中(zhong)也积累了一些经验，包括顶(ding)层设计与实践探索、区域合作与协调机制、市场机制与政府作用、沿海与内地的关系、区域倾(qing)斜与平(ping)衡(heng)发展，等等。
具体来说，我们坚持运用区域战略和政策(ce)推动形成(cheng)合理的区域发展格局；与时(shi)俱(ju)进地调整、优化区域战略和政策(ce)；发挥(hui)中(zhong)央和地方两个(ge)积极性；目标导向（平(ping)衡(heng)发展）和问(wen)题导向（差距扩大、资源枯竭型地区）相结合；注重示范引领（浦东社会主义现代化建设引领区）和平(ping)台（粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区建设以点(dian)带(dai)面）；把改革开放的突(tu)破与重点(dian)区域的发展结合起来（深圳和22个(ge)自贸区）。
当然，教(jiao)训也有一些。最突(tu)出的问(wen)题就是，优惠政策(ce)比拼、底线竞争问(wen)题，导致国家(jia)整体利益损失。一些地方没(mei)有把中(zhong)央的战略要求和自身实际很好地结合起来。芯片、汽(qi)车、动力电池产业的发展就是这样。开发带(dai)来生态环境保护问(wen)题，比如祁连山、秦岭。还有地区经济转型动力不足、能力欠缺(que)的问(wen)题。从顶(ding)层设计看，战略偏(pian)多，整合度不够；原则性的内容偏(pian)多，精准度也不太够。
十九大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布(bu)局，构建优势互(hu)补、高质量发展的区域经济布(bu)局和国土空间体系。除了京津(jin)冀协同(tong)发展、长三(san)角、粤港澳大湾区建设、长三(san)角一体化发展，我们看到，西部大开发，东北(bei)全面振(zhen)兴，中(zhong)部地区加快崛起，东部地区加快推进现代化；也有革命老(lao)区、民(min)族地区、边疆地区；还有雄安新区，推动成(cheng)渝地区双城经济圈……
我们也要反(fan)思，提出对现有重大区域发展战略更好实施的建议，对进一步优化中(zhong)国区域空间格局与谋划新的重大区域发展战略的建议。
我们要明确(que)区域经济发展的主线：70多年(nian)来，公平(ping)—效(xiao)率—协调（公平(ping)和效(xiao)率的兼顾）。面对新的形势（国际环境）和新的要求（现代化建设与共同(tong)富裕，与“美丽中(zhong)国”，公平(ping)与效(xiao)率，开发与保护，发展与安全的兼顾）。
我们也要整合现有的战略，解决空间交叉、重叠的问(wen)题，能成(cheng)为国家(jia)战略的要少而重要；同(tong)时(shi)通过规划、政策(ce)和完善相关的制度、体制机制，把中(zhong)央的战略安排和要求，落实到地方发展的实践。
两点(dian)值得关注的。一个(ge)是，高质量发展、高水平(ping)安全在空间上是怎么体现的。一个(ge)是，新技术，尤其是深层次人工智能，我们的认识不太清楚。对区域来说，有什么样的影响，没(mei)有破题。新质生产力在空间上如何安排还要研究。
区域战略中(zhong)龙头(tou)城市的作用
图1：中(zhong)国东部三(san)大战略概况 本文图片均来自 刘云中(zhong)演讲(jiang)PPT
图2：中(zhong)国长江(jiang)、黄河两大流域概况
每个(ge)区域重大战略都有着鲜明的特点(dian)和任务。东部的三(san)大战略（图1），京津(jin)冀协同(tong)发展、粤港澳大湾区建设、长三(san)角一体化发展，瞄准世界级的城市群(qun)和增长极；两大流域，长江(jiang)经济带(dai)发展、黄河流域生态保护和高质量发展，则瞄准生态文明和流域治理。如果我们将成(cheng)渝双城经济圈和海南(nan)自由港放进来的话，就能更好地理解区域相对均衡(heng)的发展以及(ji)全方位的开放。
京津(jin)冀协同(tong)发展主要是解决非(fei)首(shou)都功能疏解的问(wen)题。我最近(jin)才去雄安新区看过。进度还是符合预期(qi)的。5家(jia)央企(qi)、6家(jia)高校，启动搬迁，在谈搬迁的具体事宜。有的老(lao)师也已(yi)经去了。河北(bei)省政协主席、党组书(shu)记，省委常委，雄安新区党工委书(shu)记、管(guan)委会主任最近(jin)召开了党工会扩大会。京津(jin)冀协同(tong)发展也快10年(nian)了，有新的安排，目前正在推进雄安创新研究院和雄安空天实验室(shi)、国家(jia)半导体激光技术创新中(zhong)心、国家(jia)医学中(zhong)心等17个(ge)国家(jia)级前沿创新平(ping)台建设。
粤港澳大湾区建设是为了促(cu)进粤与港澳间的合作。国务院发展研究中(zhong)心有跟踪的。国家(jia)发改委区域协调司写的解读。最重要的是，初(chu)衷是解决两种关税(shui)、三(san)种货币的合作问(wen)题。当然，合作面在推进过程中(zhong)变得更宽了。我个(ge)人的理解是，“占中(zhong)”之后(hou)，香港发展也遇到了些问(wen)题。从道理上说，香港不是独立国家(jia)，腹(fu)地越大越好。但(dan)是香港贫富差距很大。香港人对李嘉诚批评很多。所以，当时(shi)想的是怎么把香港和内地打通，关注点(dian)其实是提高香港地位。没(mei)想到，后(hou)来，深圳发展很大，比香港速度快，变得更有活力。这几(ji)年(nian)，新加坡因为国际地缘(yuan)政治变化，发展也很快。
生活在外面的人看来，长三(san)角最富裕，经济总量大，发展水平(ping)最好。
这个(ge)地区有几(ji)个(ge)特点(dian)——
面积、人口、经济总量也都是最大的；很多的数据表明在区域内部联系、产业体系、科教(jiao)实力等方面也都是最强的。
《长三(san)角一体化发展规划纲要》说这里是“全国发展强劲活跃增长极”“全国高质量发展样板(ban)区”“率先基本实现现代化引领区”“区域一体化发展示范区”“新时(shi)代改革开放新高地”。
除了北(bei)京这个(ge)政治中(zhong)心，长三(san)角是中(zhong)国最最重要的地方。疫情里面，上海更显(xian)得重要。所以，这个(ge)城市需要发展，而且是稳(wen)定的发展，不能大波动。要求很高的，比珠三(san)角的要求高。不然，波动太大的话，数据、感受，对全国影响太大。而且，上海在地理上，联动南(nan)北(bei)；在经济结构上，也比较全。
京津(jin)冀战略，政府力度大，每年(nian)开好多会，设置好多平(ping)台，完全是政府在中(zhong)心，公共服务差距小。
当然，长三(san)角一体化、高质量发展，也不是百分百让人满意。浙江(jiang)，江(jiang)苏，苏南(nan)，杭嘉湖，是不是没(mei)有壁垒？包括示范区范围内，尤其是生态保护和高端产业的协调上面，有没(mei)有协调不到位的地方？我们看了很多材料(liao)。项目安排方面，三(san)个(ge)地方还是有分歧。
上海和其他城市的关联度和未来战略
北(bei)京的第三(san)产业在三(san)大产业中(zhong)的占比接近(jin)90%，上海相对多元化得多，第二、第三(san)产业都要多一些。两座城市的金融占比差不多。不过，在数据产业方面，北(bei)京占优，18%（图3）。
图3：京沪产业结构比较
从愿(yuan)景来说，北(bei)京的一切工作必须(xu)坚持全国政治中(zhong)心、文化中(zhong)心、国际交往中(zhong)心、科技创新中(zhong)心的城市战略定位，履行为中(zhong)央党政军领导机关工作服务，为国家(jia)国际交往服务，为科技和教(jiao)育发展服务，为改善人民(min)群(qun)众(zhong)生活服务的基本职责。
上海要立足2020年(nian)，建成(cheng)具有全球影响力的科技创新中(zhong)心基本框架，基本建成(cheng)国际经济、金融、贸易、航运中(zhong)心和社会主义现代化国际大都市。展望2035年(nian)，基本建成(cheng)卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。梦圆2050年(nian)，全面建成(cheng)卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
我在这里也分享自己对上海未来战略的理解。
一、稳(wen)定的发展。深圳追求高难度改革开放，上海要追求高成(cheng)功率的目标。
二、国际化。上海市规划和自然资源局、浦东新区人民(min)政府组织编(bian)制的《东方枢纽及(ji)周边地区专项规划》草案近(jin)日向社会公示结束。上海的国际地位，会放在非(fei)常高的位置。历(li)史上，上海就是这个(ge)样子的。地缘(yuan)政治上讲(jiang)，上海是最直接的开放窗(chuang)口。浦东开发开放30周年(nian)的时(shi)候，中(zhong)央提出，浦东“要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家(jia)重大需求、面向人民(min)生命健康”，“要聚焦关键(jian)领域发展创新型产业，加快在集成(cheng)电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群(qun)”，“打造市场化、法(fa)治化、国际化的一流营商环境”，“更好参与国际合作和竞争。要更好发挥(hui)中(zhong)国（上海）自由贸易试验区临港新片区作用，对标最高标准、最高水平(ping)，实行更大程度的压(ya)力测试，在若干重点(dian)领域率先实现突(tu)破。要加快同(tong)长三(san)角共建辐射全球的航运枢纽，提升整体竞争力和影响力”，“要努力成(cheng)为国内大循环的中(zhong)心节点(dian)和国内国际双循环的战略链接”。我们在这些用词上面还应该可以体会到，上海未来在世界城市体系里面可能会有的地位。
三(san)、经济层面上讲(jiang)，从哪里突(tu)破？金融，是上海最需要去琢磨的。上海有优势。也只有金融的人均效(xiao)率才能支撑这座社会主义超级大都市。金融，才能给上海带(dai)来更大的国际话语权。金融，还要更开放。人民(min)币，还要更加国际化。金融市场，还要开放。
四、政治中(zhong)心与经济中(zhong)心的分工与协同(tong)，需要考(kao)量。北(bei)京、上海的发展战略，侧重点(dian)刚才已(yi)有表述。从经济角度讲(jiang)，生产性服务业，科技、金融，存在很多可以合作的机会。
五(wu)、最后(hou)谈谈上海与长三(san)角和珠三(san)角的关系。同(tong)济大学教(jiao)授(shou)唐子来选(xuan)取了40个(ge)主要城市，包括4个(ge)直辖市、5个(ge)计划单列城市、27个(ge)省会城市和4个(ge)经济强市（苏州、无(wu)锡、佛山、唐山），并采用企(qi)业关联网络作为城市关联网络的间接表征，计算出40个(ge)城市之间的关联系数。从全国总体上看，北(bei)京、上海、深圳的关注度靠前，尤其是北(bei)京和上海（图4）。北(bei)京、上海的总关联指(zhi)数处在绝对的第一圈层，深圳、广州处在第二圈层，成(cheng)都、杭州、南(nan)京、天津(jin)、苏州处在第三(san)圈层。北(bei)京和上海关联度肯定是最高的。上海和深圳关联度也很高，比预想要高。深圳这个(ge)地方，对金融服务追求是很高的。最近(jin)几(ji)年(nian)，很多珠三(san)角企(qi)业搬迁到长三(san)角。研发中(zhong)心搬来的有，总部搬迁的也有。
图4：东部地区三(san)大区域龙头(tou)城市北(bei)京、上海、深圳的相互(hu)联系