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【编者(zhe)的话】
“在北京，看上海”，“澎(peng)湃(pai)下午茶/京沪之间”系列研讨正式(shi)启(qi)动。
5月17日，历史(shi)学者(zhe)萧冬连、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中、北京师范大学经济与资源管理研究院副教授范世涛(tao)与中国经济体制改革研究会科研部主任(ren)南储鑫四位学者(zhe)，来到了澎(peng)湃(pai)新闻北京办公室，畅谈中国经济转型中的上海战略。
出发去北京之前，我们还邀(yao)请了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社科院、复旦大学的同志，详细讨论了“京沪之间”研讨的形式(shi)、节奏和议题。
我们计划(hua)每(mei)月一场，解析中央政策，探讨上海思路。“澎(peng)湃(pai)下午茶”，是澎(peng)湃(pai)研究所于2019年启(qi)动的政商学沟通活动品(pin)牌，邀(yao)请政府管理者(zhe)、学者(zhe)和企业家围绕重要的公共政策议题，“看上海，聊决策”。
以(yi)下为刘云中演讲精要。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中认为，上海要稳定地发展，不能大波动。澎(peng)湃(pai)新闻记者(zhe) 权义 图
说到“京沪之间”，我想起(qi)2012年出版(ban)过的一本书，实际上是世界银行的一份报告。书叫《两个(ge)龙(long)头——给北京和上海的发展建(jian)议》。
我在上海和北京之间往来比较多，也参与了国务院发展研究中心承接(jie)的上海课题，根据(ju)本次研讨的题目，梳理了相关的文献和成果，结合自己的观察，分享我对上海这座城(cheng)市的认识。
中国重大区域战略的基本逻辑
出发点
中国目前重大的区域发展战略，主要起(qi)于几个(ge)出发点。
第一个(ge)出发点，回应重大问题，这些(xie)问题跟整个(ge)经济社会，包括市场环境的进程(cheng)有关。
第二(er)个(ge)出发点，就是中共十九届四中全会提到的“坚持全国一盘棋，调(diao)动各方面积(ji)极(ji)性，集中力量(liang)办大事(shi)的显著优势”。
第三个(ge)，十八大以(yi)来实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建(jian)设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质(zhi)量(liang)发展等若干(gan)区域发展战略，一定是分类指导。
第四，有两个(ge)积(ji)极(ji)性的问题。“全国一盘棋”的战略思考，如果纯粹就是自上而下的想法，这个(ge)战略很可能不可执行，或者(zhe)说，是一个(ge)不可持续(xu)的战略。中共十八届三中全会提出,必须完(wan)善立法、明确(que)事(shi)权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率(lu),建(jian)立现代财(cai)政制度，发挥中央和地方两个(ge)积(ji)极(ji)性。十九届三中全会提出，“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责(ze)关系，更好发挥中央和地方两个(ge)积(ji)极(ji)性。”
区域战略的制定，或者(zhe)是基于区域分工的考虑(lu)，是基于区域联动的考虑(lu)，基于沿海和重要流域的考虑(lu)，或者(zhe)是出于安全、生态环保等等的考虑(lu)。我们来看看几个(ge)例子。
适应国民经济发展总体战略要求：1978年之前，要解决区域发展严重不平衡问题；1978年之后，发挥沿海地区优势，加快发展；世纪之交，解决新的不平衡问题；京津冀协同发展、粤港澳、长三角粤港澳大湾区建(jian)设、长三角一体化发展，要提升区域整体能级和竞(jing)争力，参与国际竞(jing)争。
在国家安全保障方面，“一五”规划(hua)时期有156项重大工程(cheng)的空间安排。“三线”建(jian)设时期，“靠山、分散、进洞”。2023年底召开的中央经济工作会议强(qiang)调(diao)“优化重大生产力布局(ju)，加强(qiang)国家战略腹地建(jian)设”。
区域重大战略安排还能够有力影响经济发展空间格局(ju)。区域发展有规律，但规律发挥作用(yong)，也不是完(wan)全自发的。在具体实践中，“平地起(qi)高楼”是完(wan)全可能的。“演化区域经济学”系统(tong)地解释了这种现象。例子很多。比如说，福建(jian)漳州全球(qiu)建(jian)材市场的形成，就是从为日本人刻墓碑起(qi)步的。
我们还看到经济活动的空间聚集效应。规模创造机会，也就是说规模与机会形成正反馈。
中国的经济和社会制度决定了实施重大区域战略的可能性。计划(hua)经济时期，国家几乎掌(zhang)握(wo)所有的发展资源，交通大学西迁最为典型。现在，党的领(ling)导、国有企业、国有资本、国有自然资源，都为重大区域战略提供支撑。
经验(yan)和教训
大家知道，逢5逢10，都会对一些(xie)工作进行总结和回顾。现在也是“十四五”收官，“十五五”前期研究阶段，我们也在总结区域战略的经验(yan)和教训。各大区域战略之间如何贯通，南北城(cheng)市之间的差异(yi)与协同，是研究方向。我们还会在各个(ge)区域调(diao)研企业，一共15家左右。
区域协调(diao)发展这个(ge)概念，是在“九五”规划(hua)的时候(hou)提出来的。围绕定义，展开了很多讨论。2018年，中共十九大报告提出：“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强(qiang)化举措推进西部大开发形成新格局(ju)，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起(qi)，创新引领(ling)率(lu)先实现东部地区优化发展，建(jian)立更加有效的区域协调(diao)发展新机制。以(yi)城(cheng)市群为主体构建(jian)大中小城(cheng)市和小城(cheng)镇协调(diao)发展的城(cheng)镇格局(ju)，加快农业转移人口市民化。以(yi)疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起(qi)点规划(hua)、高标准建(jian)设雄安新区。以(yi)共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展，确(que)保边疆巩固、边境安全。坚持陆海统(tong)筹，加快建(jian)设海洋强(qiang)国。”
区域协调(diao)发展，不管是学术(shu)讨论，还是政策讨论，都是特别综合、特别复杂的议题。
我们在重大区域战略实施过程(cheng)中也积(ji)累了一些(xie)经验(yan)，包括顶层设计与实践探索、区域合作与协调(diao)机制、市场机制与政府作用(yong)、沿海与内地的关系、区域倾斜与平衡发展，等等。
具体来说，我们坚持运用(yong)区域战略和政策推动形成合理的区域发展格局(ju)；与时俱进地调(diao)整、优化区域战略和政策；发挥中央和地方两个(ge)积(ji)极(ji)性；目标导向（平衡发展）和问题导向（差距扩大、资源枯竭型地区）相结合；注(zhu)重示范引领(ling)（浦东社会主义现代化建(jian)设引领(ling)区）和平台（粤澳深度合作区、前海深港现代服(fu)务业合作区建(jian)设以(yi)点带面）；把改革开放(fang)的突(tu)破(po)与重点区域的发展结合起(qi)来（深圳(chou)和22个(ge)自贸区）。
当然，教训也有一些(xie)。最突(tu)出的问题就是，优惠政策比拼、底线竞(jing)争问题，导致国家整体利益损失。一些(xie)地方没有把中央的战略要求和自身(shen)实际很好地结合起(qi)来。芯片(pian)、汽车、动力电池产业的发展就是这样。开发带来生态环境保护问题，比如祁(qi)连山、秦(qin)岭。还有地区经济转型动力不足、能力欠缺的问题。从顶层设计看，战略偏多，整合度不够；原则性的内容偏多，精准度也不太(tai)够。
十九大报告提出，深入实施区域协调(diao)发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城(cheng)镇化战略，优化重大生产力布局(ju)，构建(jian)优势互补(bu)、高质(zhi)量(liang)发展的区域经济布局(ju)和国土(tu)空间体系。除了京津冀协同发展、长三角、粤港澳大湾区建(jian)设、长三角一体化发展，我们看到，西部大开发，东北全面振兴，中部地区加快崛起(qi)，东部地区加快推进现代化；也有革命老区、民族地区、边疆地区；还有雄安新区，推动成渝地区双城(cheng)经济圈……
我们也要反思，提出对现有重大区域发展战略更好实施的建(jian)议，对进一步优化中国区域空间格局(ju)与谋划(hua)新的重大区域发展战略的建(jian)议。
我们要明确(que)区域经济发展的主线：70多年来，公平—效率(lu)—协调(diao)（公平和效率(lu)的兼顾）。面对新的形势（国际环境）和新的要求（现代化建(jian)设与共同富裕，与“美丽中国”，公平与效率(lu)，开发与保护，发展与安全的兼顾）。
我们也要整合现有的战略，解决空间交叉、重叠的问题，能成为国家战略的要少而重要；同时通过规划(hua)、政策和完(wan)善相关的制度、体制机制，把中央的战略安排和要求，落实到地方发展的实践。
两点值得关注(zhu)的。一个(ge)是，高质(zhi)量(liang)发展、高水平安全在空间上是怎么体现的。一个(ge)是，新技术(shu)，尤其是深层次人工智能，我们的认识不太(tai)清楚。对区域来说，有什么样的影响，没有破(po)题。新质(zhi)生产力在空间上如何安排还要研究。
区域战略中龙(long)头城(cheng)市的作用(yong)
图1：中国东部三大战略概况(kuang) 本文图片(pian)均来自 刘云中演讲PPT
图2：中国长江、黄河两大流域概况(kuang)
每(mei)个(ge)区域重大战略都有着鲜(xian)明的特点和任(ren)务。东部的三大战略（图1），京津冀协同发展、粤港澳大湾区建(jian)设、长三角一体化发展，瞄准世界级的城(cheng)市群和增长极(ji)；两大流域，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质(zhi)量(liang)发展，则瞄准生态文明和流域治理。如果我们将成渝双城(cheng)经济圈和海南自由港放(fang)进来的话，就能更好地理解区域相对均衡的发展以(yi)及全方位的开放(fang)。
京津冀协同发展主要是解决非首都功能疏解的问题。我最近才去雄安新区看过。进度还是符合预期的。5家央企、6家高校(xiao)，启(qi)动搬迁，在谈搬迁的具体事(shi)宜。有的老师也已经去了。河北省政协主席、党组书记，省委常委，雄安新区党工委书记、管委会主任(ren)最近召开了党工会扩大会。京津冀协同发展也快10年了，有新的安排，目前正在推进雄安创新研究院和雄安空天实验(yan)室、国家半导体激光技术(shu)创新中心、国家医学中心等17个(ge)国家级前沿创新平台建(jian)设。
粤港澳大湾区建(jian)设是为了促(cu)进粤与港澳间的合作。国务院发展研究中心有跟踪(zong)的。国家发改委区域协调(diao)司写的解读。最重要的是，初衷是解决两种关税、三种货币的合作问题。当然，合作面在推进过程(cheng)中变得更宽了。我个(ge)人的理解是，“占中”之后，香港发展也遇到了些(xie)问题。从道理上说，香港不是独立国家，腹地越大越好。但是香港贫富差距很大。香港人对李嘉诚批(pi)评很多。所以(yi)，当时想的是怎么把香港和内地打通，关注(zhu)点其实是提高香港地位。没想到，后来，深圳(chou)发展很大，比香港速(su)度快，变得更有活力。这几年，新加坡因为国际地缘政治变化，发展也很快。
生活在外面的人看来，长三角最富裕，经济总量(liang)大，发展水平最好。
这个(ge)地区有几个(ge)特点——
面积(ji)、人口、经济总量(liang)也都是最大的；很多的数据(ju)表明在区域内部联系、产业体系、科教实力等方面也都是最强(qiang)的。
《长三角一体化发展规划(hua)纲要》说这里是“全国发展强(qiang)劲活跃(yue)增长极(ji)”“全国高质(zhi)量(liang)发展样板区”“率(lu)先基本实现现代化引领(ling)区”“区域一体化发展示范区”“新时代改革开放(fang)新高地”。
除了北京这个(ge)政治中心，长三角是中国最最重要的地方。疫情里面，上海更显得重要。所以(yi)，这个(ge)城(cheng)市需要发展，而且是稳定的发展，不能大波动。要求很高的，比珠三角的要求高。不然，波动太(tai)大的话，数据(ju)、感(gan)受，对全国影响太(tai)大。而且，上海在地理上，联动南北；在经济结构上，也比较全。
京津冀战略，政府力度大，每(mei)年开好多会，设置好多平台，完(wan)全是政府在中心，公共服(fu)务差距小。
当然，长三角一体化、高质(zhi)量(liang)发展，也不是百分百让人满意(yi)。浙江，江苏，苏南，杭(hang)嘉湖，是不是没有壁垒？包括示范区范围内，尤其是生态保护和高端产业的协调(diao)上面，有没有协调(diao)不到位的地方？我们看了很多材料。项目安排方面，三个(ge)地方还是有分歧。
上海和其他城(cheng)市的关联度和未(wei)来战略
北京的第三产业在三大产业中的占比接(jie)近90%，上海相对多元化得多，第二(er)、第三产业都要多一些(xie)。两座城(cheng)市的金融占比差不多。不过，在数据(ju)产业方面，北京占优，18%（图3）。
图3：京沪产业结构比较
从愿景来说，北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城(cheng)市战略定位，履行为中央党政军(jun)领(ling)导机关工作服(fu)务，为国家国际交往服(fu)务，为科技和教育发展服(fu)务，为改善人民群众生活服(fu)务的基本职责(ze)。
上海要立足2020年，建(jian)成具有全球(qiu)影响力的科技创新中心基本框架，基本建(jian)成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市。展望2035年，基本建(jian)成卓越的全球(qiu)城(cheng)市，令人向往的创新之城(cheng)、人文之城(cheng)、生态之城(cheng)，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。梦圆2050年，全面建(jian)成卓越的全球(qiu)城(cheng)市，令人向往的创新之城(cheng)、人文之城(cheng)、生态之城(cheng)，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。
我在这里也分享自己对上海未(wei)来战略的理解。
一、稳定的发展。深圳(chou)追求高难度改革开放(fang)，上海要追求高成功率(lu)的目标。
二(er)、国际化。上海市规划(hua)和自然资源局(ju)、浦东新区人民政府组织编制的《东方枢纽及周边地区专项规划(hua)》草案近日向社会公示结束。上海的国际地位，会放(fang)在非常高的位置。历史(shi)上，上海就是这个(ge)样子的。地缘政治上讲，上海是最直接(jie)的开放(fang)窗口。浦东开发开放(fang)30周年的时候(hou)，中央提出，浦东“要面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康”，“要聚焦关键领(ling)域发展创新型产业，加快在集成电路、生物(wu)医药(yao)、人工智能等领(ling)域打造世界级产业集群”，“打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境”，“更好参与国际合作和竞(jing)争。要更好发挥中国（上海）自由贸易试(shi)验(yan)区临港新片(pian)区作用(yong)，对标最高标准、最高水平，实行更大程(cheng)度的压力测试(shi)，在若干(gan)重点领(ling)域率(lu)先实现突(tu)破(po)。要加快同长三角共建(jian)辐射全球(qiu)的航运枢纽，提升整体竞(jing)争力和影响力”，“要努力成为国内大循(xun)环的中心节点和国内国际双循(xun)环的战略链接(jie)”。我们在这些(xie)用(yong)词上面还应该可以(yi)体会到，上海未(wei)来在世界城(cheng)市体系里面可能会有的地位。
三、经济层面上讲，从哪里突(tu)破(po)？金融，是上海最需要去琢(zhuo)磨的。上海有优势。也只(zhi)有金融的人均效率(lu)才能支撑这座社会主义超级大都市。金融，才能给上海带来更大的国际话语(yu)权。金融，还要更开放(fang)。人民币，还要更加国际化。金融市场，还要开放(fang)。
四、政治中心与经济中心的分工与协同，需要考量(liang)。北京、上海的发展战略，侧重点刚才已有表述。从经济角度讲，生产性服(fu)务业，科技、金融，存在很多可以(yi)合作的机会。
五、最后谈谈上海与长三角和珠三角的关系。同济大学教授唐子来选取了40个(ge)主要城(cheng)市，包括4个(ge)直辖市、5个(ge)计划(hua)单列城(cheng)市、27个(ge)省会城(cheng)市和4个(ge)经济强(qiang)市（苏州、无(wu)锡(xi)、佛(fo)山、唐山），并采用(yong)企业关联网络作为城(cheng)市关联网络的间接(jie)表征，计算出40个(ge)城(cheng)市之间的关联系数。从全国总体上看，北京、上海、深圳(chou)的关注(zhu)度靠前，尤其是北京和上海（图4）。北京、上海的总关联指数处(chu)在绝对的第一圈层，深圳(chou)、广州处(chu)在第二(er)圈层，成都、杭(hang)州、南京、天津、苏州处(chu)在第三圈层。北京和上海关联度肯定是最高的。上海和深圳(chou)关联度也很高，比预想要高。深圳(chou)这个(ge)地方，对金融服(fu)务追求是很高的。最近几年，很多珠三角企业搬迁到长三角。研发中心搬来的有，总部搬迁的也有。
图4：东部地区三大区域龙(long)头城(cheng)市北京、上海、深圳(chou)的相互联系