试点(dian)已近十年的宅基地有偿退出近期(qi)再(zai)引关注。今年以来，多地发布的支持房地产文(wen)件将宅基地相关政策资源纳入(ru)，称满足自愿退出宅基地并在指定地区买(mai)房等要(yao)求，可给予奖励(li)或购房折扣。
宅基地自愿有偿退出是2015年启动的农村土地制度(du)改(gai)革的一部(bu)分，经过多轮(lun)扩(kuo)维，至今已有百余县纳入(ru)试点(dian)。这系列(lie)试点(dian)旨在探索盘活闲置宅基地，缓解城乡用地矛(mao)盾(dun)，同时(shi)杜绝城里人到乡村买(mai)房等“逆城市化”行为。
牵系到农民切(qie)身利益和城镇化进(jin)程的土地改(gai)革历(li)来备受关注。由于农村社会保(bao)障薄(bao)弱(ruo)，学界一种观点(dian)认为，宅基地和农地共同承担了(le)“农户几乎全部(bu)的居住保(bao)障和社会保(bao)障功能”。近年来中央(yang)逐渐推进(jin)的有偿退出试点(dian)中也特别强调“自愿”原则。
试点(dian)启动近十年，不同类型试点(dian)地区——深山(shan)的、城市边缘的、被纳入(ru)城市版图的，以及(ji)富庶或困(kun)难的——推出了(le)不同的改(gai)革模式，亦陆续发布改(gai)革成果。但学界的诸(zhu)多调查反(fan)复确认了(le)一个现(xian)状：受限于多方原因，农民退出宅基地意愿不高，个别实现(xian)大规(gui)模退出的区域(yu)皆有其特殊原因。而(er)此(ci)轮(lun)各地“房地产新(xin)政”引入(ru)宅基地政策后，有偿退出宅基地再(zai)次“出圈”，这次效果如(ru)何(he)？
浙江省诸(zhu)暨市东白湖镇社会治理办公室工(gong)作人员入(ru)户了(le)解村民宅基地指标情况。新(xin)华社资料图
救房市寻开源，多地发文(wen)鼓励(li)农民进(jin)城购房
中国(guo)的土地划分为两种归属：其一是以城市市区为代表(biao)的国(guo)有土地；其二是农村、城市郊区等由各个农民集体所有的土地。围绕国(guo)家(jia)规(gui)划、粮食安全、生活保(bao)障等目标，一直以来，中央(yang)对农村土地采取了(le)一系列(lie)严格管理的措施。
近年来，伴随着城镇化以及(ji)经济、人口(kou)形势的转变，农村土地管理模式逐渐有所调整。今年以来，多地相继(ji)在其稳定房地产市场的文(wen)件中，鼓励(li)农民主动放弃宅基地，并奖励(li)其进(jin)城购房。
6月21日，江苏省南通(tong)市发布《关于进(jin)一步促进(jin)全市房地产市场平稳健康(kang)发展(zhan)的通(tong)知》，提出自愿退出（放弃）农村宅基地进(jin)城购房的，给予一定额度(du)的奖补，具体标准由全市各地自行制定。
4月22日，湖北省鄂州(zhou)市发布《关于推进(jin)就地城镇化和房地产平稳健康(kang)发展(zhan)的通(tong)知》，提出励(li)农村居民进(jin)城购房，本市农村居民自愿退出合法宅基地且拆除宅基地及(ji)相关建（构）筑物后，在“双集中”区域(yu)购买(mai)新(xin)建商品(pin)住房的，按退出的宅基地面(mian)积给予购房补贴，退出的宅基地归还村集体用于复耕复垦。
安徽省凤阳县的通(tong)知略有不同，主要(yao)瞄准政府征收地块。当地《关于进(jin)一步促进(jin)房地产市场平稳健康(kang)发展(zhan)的若干措施》显示，自2024年6月20日至2024年12月31日期(qi)间，对纳入(ru)2024年土地增减(jian)挂范围内和县房屋征收领导小(xiao)组办公室确定纳入(ru)征收范围内的项(xiang)目，涉及(ji)需要(yao)安置宅基地的本县农村居民，如(ru)自愿放弃宅基地安置并进(jin)城购房，在原宅基地归还村集体用于复耕复垦并拆除建（构）筑物后，一次性给予5万元购房奖励(li)（与货币、房票(piao)安置、购房补贴不同时(shi)享受）；购买(mai)新(xin)建商品(pin)房（不含二手房)，受益财(cai)政给予购房者实际(ji)缴纳契税的50%补助(zhu)。
向前追溯(su)，2022年以来，多个城市陆续出台了(le)类似政策，鼓励(li)农民进(jin)城买(mai)房。但也有一些(xie)地区，如(ru)吉林、四川的巴中和资阳、江苏无锡、广东广州(zhou)等地发布的稳定房地产文(wen)件中，未单独列(lie)入(ru)此(ci)类举措。
有观点(dian)认为，前述举措凸显房地产救市之紧迫。“这其实是明牌(pai)。”浙江大学跨学科中心特约(yue)研究员贾拥民撰文(wen)点(dian)评称，“鼓励(li)农民放弃宅基地进(jin)城购房在很(hen)大程度(du)上确实就是为了(le)挖掘农民的购房潜力……是不断花样翻新(xin)的救楼市政策的其中一种而(er)已。”贾拥民还认为，即便鼓励(li)农民退出宅基地进(jin)城购房政策对提升(sheng)楼市成交(jiao)量有一定作用，但实际(ji)影响(xiang)可能不会很(hen)大。
他列(lie)举了(le)诸(zhu)多制约(yue)农民进(jin)城的因素，包(bao)括未来的还款能力、进(jin)城之后生活成本增加、子女教育、医疗保(bao)障等现(xian)实问题等。
在此(ci)之前，宅基地自愿有偿退出试点(dian)多年，其试点(dian)结果直接影响(xiang)了(le)土地管理法修改(gai)。从(cong)既往试点(dian)情况来看，有偿退出可挖掘潜力并不大，制约(yue)何(he)在？
西安市鄠邑区栗峪口(kou)村（6月20日摄，无人机照片(pian)）。近年来，位于秦岭脚下的陕西省西安市鄠邑区栗峪口(kou)村依托自然人文(wen)资源，坚持走“生态+文(wen)旅+产业”融合发展(zhan)之路。通(tong)过盘活闲置宅基地、旧厂房等资产，招才引智接入(ru)企业及(ji)创客平台。 新(xin)华社记者 蔡湘鑫 摄
“改(gai)革任(ren)务愈发迫切(qie)”
开展(zhan)宅基地退出试点(dian)，其中一个目标是为了(le)解决城镇化过程中的用地矛(mao)盾(dun)。中国(guo)社会科学院(yuan)“乡村振兴数据库”2020年的全国(guo)抽样调查数据显示，农村闲置宅基地比例接近8%，且闲置宅基地超半数是以无建筑土地的形式存在，同时(shi)，农村可分配给新(xin)增农户的宅基地资源愈发紧张，一些(xie)经济发达城市地区也面(mian)临(lin)用地紧张。但农民变成市民真正实现(xian)城市化是一个漫长的过程，“耐心”和“审慎”也是这个阶段的政策主基调。
本轮(lun)农村土地制度(du)改(gai)革始于2014年。当年末，中央(yang)政治局常委会会议审议通(tong)过《关于农村土地征收、集体经营(ying)性建设用地入(ru)市、宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)工(gong)作的意见》，提出在30个左右(you)县（市）行政区域(yu)启动试点(dian)。
农业农村部(bu)农村经济研究中心农地政策研究室主任(ren)刘俊杰后来撰文(wen)回忆，我国(guo)农村宅基地制度(du)是70多年来逐步发展(zhan)演(yan)变而(er)成的，其主要(yao)特征是“集体所有、成员使(shi)用，一户一宅、限定面(mian)积，无偿分配、长期(qi)使(shi)用”。这一制度(du)契合了(le)传统村庄封闭性和社会保(bao)障二元性的特点(dian)，为保(bao)障农民安居乐业和农村社会稳定发挥了(le)重要(yao)作用。
随着社会经济发展(zhan)和城镇化进(jin)程的推进(jin)，城乡二元分割(ge)体制逐步破除，宅基地制度(du)运行的社会经济基础发生重大变化。按照国(guo)家(jia)统计局的数据，1978年中国(guo)城镇化率仅(jin)17.92%，到2015年已跃升(sheng)至56.1%。而(er)对农村土地的管理模式，仍(reng)采用2004年修正的土地管理法。
“现(xian)行宅基地制度(du)安排不适应发展(zhan)要(yao)求的状况逐步显现(xian)。”刘俊杰解释，问题主要(yao)表(biao)现(xian)在：大量农村人口(kou)转移就业，但其宅基地退出不畅，造成大量闲置，利用粗放；一些(xie)地区土地资源紧张，新(xin)增人口(kou)宅基地取得困(kun)难，用地供(gong)需矛(mao)盾(dun)尖(jian)锐；长期(qi)管理失范造成一户多宅、私占乱建等问题突出，违法用地点(dian)多面(mian)广；宅基地权能不完(wan)善、合法财(cai)产价(jia)值不能显化，导致非法交(jiao)易禁而(er)不止等，改(gai)革任(ren)务愈发迫切(qie)。
由于试点(dian)突破了(le)土地管理法和城市房地产管理法有关规(gui)定，2015年2月，全国(guo)人大常委会通(tong)过授权决定，授权国(guo)务院(yuan)在33个试点(dian)县行政区域(yu)内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。在当时(shi)的安排中，有15个县开展(zhan)宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)，其中一项(xiang)关键任(ren)务是探索宅基地有偿使(shi)用和自愿有偿退出机制。包(bao)括，对因历(li)史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及(ji)非本集体经济组织成员通(tong)过继(ji)承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使(shi)用；允许进(jin)城落(luo)户农民在本集体经济组织内部(bu)自愿有偿退出或转让宅基地。
经过两年试点(dian)探索后，2017年末，时(shi)任(ren)国(guo)土资源部(bu)部(bu)长姜大明代表(biao)国(guo)务院(yuan)总结首(shou)轮(lun)试点(dian)成果时(shi)表(biao)示，宅基地管理制度(du)改(gai)革在保(bao)障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完(wan)善宅基地管理制度(du)等方面(mian)作了(le)积极探索。
在当时(shi)，云(yun)南大理等15个宅基地管理制度(du)改(gai)革试点(dian)县（市、区）已退出宅基地约(yue) 7.6万户，退出面(mian)积约(yue)6万亩。在此(ci)基础上，国(guo)务院(yuan)向全国(guo)人大申请延长1年试点(dian)，以期(qi)“设计出更为科学的改(gai)革操作方案”，并为全面(mian)评估试点(dian)得失、系统总结试点(dian)经验打(da)好基础。
浙江省湖州(zhou)市东林镇星群村经过土地综合整治后建成的高标准农田和正在建设的农民新(xin)村（无人机照片(pian)）。 近年来，浙江省湖州(zhou)市东林镇通(tong)过高起点(dian)全域(yu)规(gui)划、高标准整体设计、高效率综合治理，积极推进(jin)乡村全域(yu)土地综合整治。 新(xin)华社发
宅基地退出收益低于预期(qi)？
“钱从(cong)何(he)来”成为地方试点(dian)核心命题从(cong)农村居民视角(jiao)来说，“值不值”是考(kao)虑宅基地是否自愿退出中的一个最重要(yao)因素。
中国(guo)社科院(yuan)一项(xiang)全国(guo)调查显示，对闲置宅基地有偿退出时(shi)的补偿方式，59.38%的农民选择货币，32.81%选择房屋置换，7.81%选择换城镇社保(bao)或者其他补偿方式。
而(er)现(xian)实情况是，各地对于宅基地退出的补偿普遍偏低。“农户实际(ji)获(huo)得的退出收益明显低于理论预期(qi)已成为学界共识。”华中师范大学教授吴郁玲在其研究中提到，农户让渡宅基地资格权所得的收益比例也已明显低于让渡使(shi)用权的收益。
第一轮(lun)试点(dian)，各地因经济环境不同，形成了(le)不同的宅基地退出模式，其核心思路都(dou)指向钱从(cong)何(he)来。很(hen)大程度(du)上，这取决于对各项(xiang)政策的“挖掘”。以广受业内讨论的安徽金寨县为例，该县地处大别山(shan)深处，是全国(guo)宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)县中唯一的国(guo)家(jia)级贫困(kun)县。对于当地退出宅基地的农民，其现(xian)金补贴不仅(jin)来自于退出补偿，很(hen)大一部(bu)分还来自易地扶贫搬迁等政策。新(xin)华社2018年的报道介绍，当地宅基地退出户户均获(huo)得宅基地退出补偿8万元左右(you)，叠加易地扶贫搬迁、水库移民搬迁补助(zhu)，户均受益15万元以上。这其中相当一部(bu)分资金的筹措，还源于增减(jian)挂钩等政策。
2016年10月，国(guo)土资源部(bu)专门出台政策，支持金寨通(tong)过宅基地制度(du)改(gai)革探索脱贫攻坚新(xin)路径，允许宅基地腾退节余的建设用地指标先行在省域(yu)范围内调剂使(shi)用。而(er)后，当地通(tong)过省级平台成功交(jiao)易4个批次、10857亩宅基地腾退节余建设用地指标，成交(jiao)金额近50亿元，这相当于金寨县4年的财(cai)政收入(ru)。“金寨县以政府主导的宅基地完(wan)全退出为主，整村整组退出的比例较大，退出的宅基地被统一整理复垦形成挂钩指标，由此(ci)宅基地发展(zhan)权价(jia)值得到较充分显化。”吴郁玲点(dian)评。
但也有学者指出，其补偿制度(du)构成仅(jin)适用于特定背景下的少数村庄，并不具备解决大多数农村地区普遍存在的宅基地闲置浪(lang)费、粗放低效、配置失灵等问题的可能性。并非每个地区都(dou)具备整理复垦形成较大交(jiao)易面(mian)积的条件。
另一广受关注的江西省鹰潭(tan)市余江区就属于此(ci)类型。余江区有大量的外(wai)出务工(gong)人群，农村空心化明显，也因此(ci)出现(xian)大量宅基地闲置，被视为中部(bu)传统农区代表(biao)。有统计称，当地农村闲置宅基地面(mian)积达到131.94万平方米，超过宅基地总面(mian)积的一成，且“一户多宅”“一宅超占”现(xian)象多见。当地也将很(hen)大精(jing)力放在整治多占超占上，余江县国(guo)土资源局2018年发布的数据显示，宅改(gai)实施以来，余江全县无偿退出的宅基地宗数和面(mian)积分别占退出宅基地总宗数的81%、总面(mian)积的76.6%。“退出的整宗宅基地或庭院(yuan)、畜禽棚、厕所等附属用地首(shou)先用于村庄道路建设、公共服务和基础设施建设，其公益性价(jia)值难以显化，而(er)只有集中连片(pian)、适宜复垦的退出宅基地才会被整理复垦形成挂钩指标，因而(er)宅基地退出后产生的挂钩指标数量少，宅基地发展(zhan)权价(jia)值显化程度(du)较低。”吴郁玲在研究中点(dian)评。
与之相似，东部(bu)先发地区浙江义乌，试点(dian)中也面(mian)临(lin)退出地块零散的问题。但与前述几类地区不同，东部(bu)地区普遍存在城市用地紧张的问题，这让土地指标在城市内部(bu)交(jiao)易成为可能。基于这两个条件，义乌推出了(le)“集地券”模式。这被视作增减(jian)挂钩的变种：政府鼓励(li)农户将闲置、废弃和低效的建设用地先实施复垦，验收合格形成建设用地指标“集地券”， 持有“集地券”的农民或村集体、政府，通(tong)过义乌产权交(jiao)易所公开交(jiao)易或向金融机构抵押融资，原本分散的土地指标也可藉此(ci)集中管理供(gong)项(xiang)目建设统筹使(shi)用。
宅基地退出资金来源单一难持续，农民进(jin)城长期(qi)保(bao)障不足
“典型试点(dian)区域(yu)存在退出资金来源较为单一的问题，并进(jin)一步从(cong)影响(xiang)退出农户净收益、基础设施建设等方面(mian)，制约(yue)了(le)经济韧性、基础设施韧性绩效提升(sheng)。”四川大学公共管理学院(yuan)教授刘润秋团(tuan)队，在义乌、余江、泸县等地调研后得出前述结论。
刘润秋撰文(wen)分析，义乌等财(cai)力、区位较好的地区，通(tong)过创新(xin)“集地券”制度(du)拓(tuo)展(zhan)了(le)资金来源，无需特别担心资金筹集问题，但仍(reng)须警惕其中潜在风险(xian)。而(er)余江和泸县为代表(biao)的中西部(bu)地区传统农区，则不具备发达地区农村资金筹备优势，集体经济组织收入(ru)相对有限，依靠政府资金垫付，受地方财(cai)政实力孱弱(ruo)制约(yue)，依靠指标交(jiao)易净收益，受高复垦成本制约(yue)，并且由于本地无法消化大量退出节余指标，还需借助(zhu)城乡建设用地增减(jian)挂钩跨区交(jiao)易政策红利。“一旦政策变化，指标交(jiao)易量、交(jiao)易收益断崖式下降，将影响(xiang)宅基地退出的可持续运作。”研究者强调。
在前述一些(xie)颇(po)受外(wai)界关注的县区之外(wai)，一些(xie)地区的资金困(kun)境可能更为凸显。南方农村报曾报道的一个案例显示，目前宅基地有偿退出仍(reng)难以推广，补偿经费不足是重要(yao)制约(yue)因素。报道中提及(ji)的一个村集体，年收入(ru)仅(jin)10万余元，“宅改(gai)”缺乏财(cai)政资金支持，目前都(dou)是靠乡镇自己想办法。有的村只能先向镇商会借款，优先拨付给退出宅基地的村民，再(zai)以有偿使(shi)用宅基地的回笼(long)资金还款。
华中科技大学杜志章教授团(tuan)队指出，目前，农村宅基地的审批权在乡镇政府，但现(xian)实中回收的主体却是村集体。从(cong)表(biao)面(mian)上来看，是村集体收回了(le)分配给农民的宅基地，理应由村集体进(jin)行补偿，但现(xian)实中却面(mian)临(lin)着村集体财(cai)力不足的困(kun)境，并且宅基地腾退后的受益主体也往往是基层政府。兑现(xian)对腾退宅基地农民的补偿是否是基层政府的义务，法律尚未明确。而(er)在资金有限的情况下，农民退出宅基地的意愿一直不高。
前述中国(guo)社科院(yuan)调查显示，目前仅(jin)有31.91%农户愿意流转闲置的宅基地，这其中又(you)仅(jin)有57.73%愿意永久退出。
湖南省社会科学院(yuan)农村发展(zhan)研究所副研究员周静撰文(wen)分析，农民不愿意转让的原因包(bao)括，对祖宅有感(gan)情、不愿意改(gai)变生活现(xian)状以及(ji)补偿未达预期(qi)，此(ci)外(wai)，一些(xie)农民还担心“没有固定住所，买(mai)不起城里的房子”，因此(ci)不愿意永久退出。在现(xian)行制度(du)下，放弃宅基地基本上等同于要(yao)进(jin)城生活，后者可能意味着更好的公共服务，但也意味着很(hen)大的不确定性。
学界也呼吁，在面(mian)对入(ru)学、生活、就业、社保(bao)、住房等诸(zhu)多压(ya)力时(shi)，应当考(kao)虑如(ru)何(he)为主动退出宅基地的农民提供(gong)长期(qi)后备保(bao)障。
值得一提的是，浙江安吉2022年发布了(le)一份《关于建立(li)“两退出三保(bao)障”农村宅基地退出机制的指导意见（试行）》，提出了(le)教育保(bao)障、养老保(bao)障、住房保(bao)障三项(xiang)举措。例如(ru)，“永久性退出”户内子女就学纳入(ru)城镇教育发展(zhan)规(gui)划，与城镇居民子女上学享受同等待(dai)遇(yu)，由教育局统筹安排。“永久性退出”的，户内1人按照被征地农民保(bao)险(xian)补贴标准给予一次性养老生活补贴，标准参照当年度(du)湖州(zhou)市公布的统一标准执行，由人力社保(bao)局负责指导。
从(cong)试点(dian)到修法：中央(yang)多次强调稳慎推进(jin)
2018年末，国(guo)务院(yuan)再(zai)次派(pai)员至全国(guo)人大常委会报告宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)情况。当时(shi)报告的数据显示，33个试点(dian)县（市、区）腾退出零星、闲置的宅基地约(yue)14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。
“农房抵押、有偿退出、流转等制度(du)设计，增加了(le)农民财(cai)产性收入(ru)。”前述试点(dian)成果，最终体现(xian)在了(le)2019年修正的土地管理法中，明确：“允许进(jin)城落(luo)户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励(li)农村集体经济组织及(ji)其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”
同时(shi)，立(li)法和后续的政策也采取了(le)审慎的态度(du)。中央(yang)层面(mian)多次强调，不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民“上楼”，特别要(yao)防止借改(gai)革之名，打(da)农民宅基地的主意，与民争利。
新(xin)法实施后，2020年9月，全国(guo)104个县（市、区）以及(ji)3个地级市启动实施新(xin)一轮(lun)农村宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)。据农业农村部(bu)介绍，新(xin)一轮(lun)农村宅基地制度(du)改(gai)革试点(dian)也将探索宅基地自愿有偿退出机制作为重要(yao)内容。试点(dian)地区坚持依法自愿有偿原则，因地制宜实行合法取得宅基地有偿退出、非法占用宅基地无偿退出，并探索了(le)永久退出、暂时(shi)退出（退出宅基地使(shi)用权、保(bao)留农户资格权）等多种退出方式，以及(ji)产权置换、货币补偿、“以房养老”等多种补偿方式，由农户结合自身需要(yao)选择适当方式，让宅基地使(shi)用权退得出、流得动、有收益。
就此(ci)轮(lun)改(gai)革情况，农业农村部(bu)去年表(biao)示，宅基地分配、流转、退出、闲置宅基地盘活利用等关键环节改(gai)革取得实质性进(jin)展(zhan)，但官方尚未释出更详细的评估报告。
2022末陆续有县级和乡镇一级政府发布当地的试点(dian)方案，且普遍瞄准在2024年底实现(xian)试点(dian)目标。
进(jin)入(ru)2024年，一些(xie)地区救市房地产的政策，让试点(dian)将满十年的宅基地有偿退出政策“出圈”。政策发布至今，退出宅基地进(jin)程的农民并不多见。在外(wai)界看来，除了(le)进(jin)城生活成本较高、退出补偿款偏低等现(xian)实原因，土地政策背后的价(jia)值取向仍(reng)是讨论焦点(dian)。
某种程度(du)上，社会对“打(da)农民主意”的担忧也与中央(yang)政策相契合，近两年的中央(yang)一号文(wen)件反(fan)复强调，“稳慎推进(jin)农村宅基地制度(du)改(gai)革”。“我国(guo)农村人口(kou)规(gui)模巨大，农村人口(kou)向城市转移必将经历(li)一个长期(qi)复杂的过程，中华民族文(wen)化基因中的乡土情结更是难以割(ge)舍，基层政府和集体短期(qi)内也难以给出优厚的补偿条件。因此(ci)，让已经进(jin)城的农民把(ba)宅基地、耕地退还给集体不宜操之过急，应着力增强对农民财(cai)产性权益的保(bao)障，在确保(bao)土地国(guo)有和粮食安全的基础上，探索更加多灵活多元的土地使(shi)用和流转模式，调动起农民盘活土地资源的历(li)史主动性。”杜志章写道。
采写：南都(dou)记者宋承翰 发自北京