县域党委政府是县域发展的直接推动者，是国家(jia)乡村振兴(xing)战(zhan)略(lue)的一线执行者和责任人。在推动城(cheng)乡融合发展过程中，乡村发展规划(hua)、产业结构布局、公共服务供给和要素(su)资源配置等方面都需要县域党委政府来统筹谋划(hua)和落实落地。因此(ci)，县域党委政府的角色、行为和能力关乎县域治理的效能，进而影响着(zhe)县域城(cheng)镇化和乡村振兴(xing)的成效。

县域对于(yu)中国这样一个大国的国家(jia)治理具有(you)重要意义。首先，县级政府是国家(jia)政策的转化器。中国作为一个大国，行政体系存在多个层级、各地经济社会发展水平存在较大差异。国家(jia)政策既要确保统一性、权威性，又要兼顾地方性、多样性。为了兼顾二者，地方政府尤其是县级政府的角色就至为重要。中央的统一、宏观的政策，层层传达到县级，需要县级政府根据本县实际，将其转化为可(ke)操作、能落地的具体举措。与省、市(shi)级地方政府相比，县级政府距离乡村基层社会更近，更能掌握基层社会的实况(kuang)。县级政府机构健(jian)全、职能完备，具备在辖区范围内进行政策决策的权力。相反(fan)，乡镇作为“不完全政府”，其权力、资源、职能都较为有(you)限，难以担(dan)负起政策转化的重任。如此(ci)，国家(jia)政策转化的重任自然(ran)而然(ran)地落到县级政府。县级政府成为国家(jia)政策转化的重要枢纽。

其次，县级政府是地方经济的发动机。与乡镇相比，县级政府具有(you)较大的经济自主权。它(ta)掌握着(zhe)辖区内的土地开发权、财政权、发债权等，具有(you)较为完备的经济发展权能。而乡镇政府要么不具备这些权能，要么只具备有(you)限的权能。特(te)别是改革开放以来，县级政府在我国经济社会发展中扮演着(zhe)日益(yi)重要的角色。县的重要经济地位催生了广(guang)为人知的“百强县”排行榜。1992年，全国首届(jie)“百强县”排行榜发布，引发社会各界广(guang)泛关注。自1995年起，党中央数次表彰全国优秀县委书记。2014年，中共中央党校举办了第一期县委书记研修班。这些都表明县在中国经济发展中的重要地位以及国家(jia)对县的高度重视(shi)。

再次，县级政府是中国城(cheng)镇化的助推器。县域城(cheng)镇化是中国城(cheng)市(shi)化体系的重要组成部分。县域内既有(you)城(cheng)镇，又有(you)乡村。县级政府在实施乡村振兴(xing)、推进城(cheng)乡融合发展中发挥重要作用。县域城(cheng)镇化需要促进农(nong)村人口向县城(cheng)有(you)序转移。改革开放以来，县级政府通过集(ji)约土地、财政、金融、公共服务等资源，快速推动着(zhe)县域经济社会发展和城(cheng)镇化进程。

凡此(ci)种种，均凸显了县域对于(yu)大国治理的重要意义，也(ye)充分彰显了党、国家(jia)和社会各界对县域发展问题的高度关注。县级政府是推进中国式现代化的重要主体。可(ke)以说，没有(you)县级政府的积极性、能动性，地方经济便(bian)难有(you)活(huo)力，农(nong)业和农(nong)村现代化便(bian)困难重重。

谈(tan)县域治理结构转变

从结果管理向过程管理带来新的治理效应

新京报：你和多位研究者都提到，县域治理结构近年来发生变化，上级监管下(xia)级从结果管理向过程管理转变。如何理解这一重大变化？带来了哪些治理效应？

田先红：结果管理模(mo)式主要侧重对基层干部治理任务目标完成情况(kuang)的管理。结果管理模(mo)式主要有(you)几个特(te)征：在管理目标上，以调动积极性为主；在考核方式上，上级注重结果导向；在行政手段(duan)上，主要采取包干制(zhi)；在自主空间上，上级赋予下(xia)级较大的自由裁(cai)量权。

过程管理模(mo)式则侧重对基层干部行政过程的监管，高度强调行政过程的规范化。县域过程管理模(mo)式的主要特(te)征包括：在管理目标上，以监督干部为主；在考核方式上，以过程监管为导向；在治理手段(duan)上，以行政体制(zhi)为主；在自主空间上，基层自主行政空间较小。

县域治理体系从结果管理到过程管理模(mo)式的转变，带来了一系列(lie)新的治理效应。其中的正向效应包括：

一是基层治理越(yue)来越(yue)规范。基层干部的规范行政意识增强，更加注意按照制(zhi)度、规范来开展行政活(huo)动。一些研究者也(ye)观察到，基层治理的规范化、技(ji)术化、行政化趋势日益(yi)强化。

二是基层干群关系得以缓和。随着(zhe)国家(jia)对县域基层干部行政过程管理的加强，基层干部乱(luan)作为、侵害(hai)群众权益(yi)的现象大幅度减少。此(ci)前干群之间紧张关系局面被缓解。基层干部越(yue)来越(yue)注意群众的感受，“情感治理”“打感情牌”的特(te)征日益(yi)明显。干群关系呈现和谐(xie)局面。

但同(tong)时，也(ye)带来了县域政府的自主性弱化、基层干部的情感体验弱化、县域治理的自主空间被压缩等负向治理效应。

谈(tan)基层监督问责

基层治理现代化转型应疏堵结合

新京报：近年来基层监督问责体系不断完善，对基层治理能力建设来说有(you)哪些作用？

田先红：近年来，基层监督问责体系的不断完善，对于(yu)基层治理体系和治理能力建设具有(you)重要意义。

首先，有(you)助于(yu)基层治理的合规化。长期以来，基层治理的非规范化问题较为突出。一些基层干部在工(gong)作中存在优亲厚友、搞特(te)殊主义等现象。有(you)些干部为了给他人解决问题，打法律制(zhi)度的擦(ca)边球，甚至突破纪律、法律的红线。随着(zhe)监督问责体系的不断完善，基层干部违规违法的空间大大压缩，干部按照法律、制(zhi)度办事的意识不断增强。

其次，有(you)助于(yu)增强决策的科(ke)学化、合理化。以前基层一些主要领导干部存在搞一言堂、拍脑(nao)袋决策、破坏民主程序等现象，决策失误(wu)带来较大损失。随着(zhe)监督问责体系的完善，领导干部的决策权受到更大约束。

再次，有(you)助于(yu)增强基层工(gong)作推动能力。基层治理中存在的不作为、慢作为、乱(luan)作为等现象，使基层政府工(gong)作推动能力弱化。监督部门的介入和问责制(zhi)度的完善，可(ke)以提高基层干部的担(dan)当作为意识，加强对基层工(gong)作推动过程的监督管理，为基层政府推动工(gong)作注入更强大的势能。

最后，有(you)助于(yu)巩固党的群众基础。基层干部行为不规范、基层治理中的“微腐败”等现象，容易在广(guang)大群众中造成不良影响，恶化干群关系。基层监督问责体系的完善，可(ke)以进一步规范基层干部行为，改善基层干部群体的形象，进而改善基层干群关系，巩固党的群众基础。

当然(ran)，一些不合理的监督问责制(zhi)度也(ye)可(ke)能产生负效应。因此(ci)，在加强监督、强化法律制(zhi)度权威的同(tong)时，还要进一步理顺基层体制(zhi)。基层治理现代化转型应该以合理化的制(zhi)度体系建设为基础，采取疏堵结合的方式，既要监督问责又要理顺基层体制(zhi)机制(zhi)，使基层干部真正拥有(you)干事创业的资源和空间，而监督又更加卓有(you)成效。

新京报首席记者何强