2023年政府性基金预(yu)算收入是7万(wan)亿，最大项是土地出让金收入约(yue)占90%。7万(wan)亿中计(ji)入的是土地出让毛(mao)收入，其中要扣除(chu)征地拆(chai)迁、七通一平的成本，净收入才能属于国际可比收入。现在(zai)的净收入占多少？只有30%，过(guo)去有40%。有的土地价格很低的地方(fang)只剩下(xia)10%，成本没降多少，土地卖不出去，所以净收入就少了。

按这样计(ji)算去年我国财政收入占国内生产(chan)总(zong)值的比重(zhong)，确实仅为26%，低于同等收入国家30%左(zuo)右的比重(zhong)，更低于发(fa)达国家35%以上的比重(zhong)。2035年要进入中等发(fa)达国家应当提高国家财政收入的比重(zhong)，目前我国已进入中度(du)老龄化(hua)，2035年将进入重(zhong)度(du)老龄化(hua)，没有足够(gou)的财政资源是难以应对的。

进入老龄化(hua)社会的发(fa)达国家都(dou)逐步提高了国家财政收入的比重(zhong)，但是减税容易增税难。在(zai)目前的经济(ji)状况下(xia)尤为困(kun)难。

第二，如何(he)增加财政收入？

全国财政收入中除(chu)税收收入之外，最大项是社会保障基金收入和土地出让金收入。但是这两项收入增加的可能性不大，社会保障基金收入目前略(lue)多于11万(wan)亿，其中包含2.5万(wan)亿一般公共预(yu)算补贴，已经是不可持(chi)续了。而且城镇基本职工养(yang)老保险缴费标准是8+16，基本医疗保险是2+8，同其他国家相比已经是非常高了。再通过(guo)提高缴费标准可能性很低，最应该做的是推出延迟退休政策，减少对社保基金的压力，提高可持(chi)续性。

目前房地产(chan)市场正处于低迷状态，虽然绝(jue)大多数城市已经放开了限价限购(gou)，房地产(chan)市场会逐步走出下(xia)行周期，但房地产(chan)业不会再回到高流转 、高杠(gang)杆、高地价不正常的局面(mian)。土地价格不可能大幅(fu)度(du)抬升，土地出让金收入也不会大幅(fu)度(du)回升。增加政府财政收入的主(zhu)要是靠税收，最可能增加的是增值税，我们的企(qi)业所得税标准税率为25%，大致相当于国际平均水(shui)平，美国现在(zai)降到21%。提高税率的空间不大，但是清理过(guo)多碎片化(hua)的优(you)惠政策，有可能提高企(qi)业所得税收入。

我国的个人所得税占财政收入比重(zhong)虽有提高空间，但是存在(zai)结(jie)构性的弱项，改革起(qi)来十分难。2019年通过(guo)《个人所得税法》是综合(he)与分类相结(jie)合(he)的税制(zhi)没能改为综合(he)税制(zhi)，综合(he)税部分有五项专(zhuan)项扣除(chu)，加了五项专(zhuan)项扣除(chu)之后本来应当降低基本扣除(chu)额，但是基本扣除(chu)额反而从3500元(yuan)提高到5000元(yuan)，高于全社会平均工资。所以个人所得税纳税人的数量非常有限，不超过(guo)总(zong)人口的5%。

相比之下(xia)美国个人所得税是综合(he)税制(zhi)按家庭(ting)报税，有任何(he)收入都(dou)需要报税，而且需要报送(song)家庭(ting)的情况，基本扣除(chu)额3300美元(yuan)，只相当于全国家庭(ting)平均收入的10%。因此(ci)，报税人口占全部人口的90%以上。缴税人口占55%左(zuo)右。为什么大家一定要报税？两个原因：一是有激励，如果家庭(ting)收入低于国家规定的最低收入，或者有子女(nu)上学等，都(dou)可以得到退税补贴，二是不如实报税会受处罚。美国的个人所得税是最大的税种，除(chu)了征集(ji)国家财政收入之外还有再分配功能。我国个人所得税要改变成符合(he)国际通行标准的综合(he)税制(zhi)，会涉及大量的利益调整，改革起(qi)来的确十分困(kun)难。如果按照(zhao)国际通行的做法，基本扣除(chu)额应当降到1000元(yuan)，而不是5000元(yuan)，很难通过(guo)。

目前增值税设置(zhi)了13%的基准税率，还有9%和6%的两档照(zhao)顾税率，13%确实太低了。1994年引入增值税的时候，当时的基准税率是17%，照(zhao)顾税率是13%。与欧洲国家大致相当，现在(zai)实行增值税的国家基准税率平均是20%，欧洲国家是21%，原因是人口老龄化(hua)。需要更多的财政收入去加以应对，我国2018年将17%的基准税率降成16%，2019年降成13%，财政增值税收入下(xia)降。

1994年我们引入增值税的时候采取的是生产(chan)性增值税，就是设备和厂房不能进入抵扣项，所以当时绝(jue)大多数的企(qi)业期末留抵不多，增值税是一道道环节(jie)增税的。上一道环节(jie)没有抵扣完的部分叫作期末留抵。这部分可以结(jie)转到下(xia)一期继续抵扣，成本压力并(bing)不是很大。2012年开始试点(dian)，开始转向(xiang)了消费型增值税，也就是说(shuo)设备和厂房、办公楼可以抵扣，这时候期末留抵就越来越多，要及时留抵退税。

消费型增值税配合(he)留抵退税制(zhi)度(du)是征集(ji)政府财政收入又(you)不对市场造成扭曲的最好的税种，企(qi)业是税负的传递者，最终是谁(shui)承担？是消费者。增值税就有累退性，设置(zhi)低档税率或者照(zhao)顾税率，适合(he)于日用消费品和基本食(shi)品，低收入家庭(ting)在(zai)这方(fang)面(mian)消费的占比比较大，就是减少增值税的累退性。

2016年完成增值税的转型，同时采取增值税收入的五五分成。这使(shi)得留抵退税非常困(kun)难基本做不下(xia)去，为什么？因为欠发(fa)达地区一个生产(chan)项目，需要购(gou)买的设备主(zhu)要来自发(fa)达地区，在(zai)设备供应地收到了增值税，但是到不发(fa)达地区去留抵退税，可能好几年不但没有增值税收入，还要赔钱，所以很难。

2019年国务院出台政策，增值税留抵退税地方(fang)分担50%的部分， 15%由企(qi)业所在(zai)地分担，35%由各地按照(zhao)增值税分享额占地方(fang)分享总(zong)额的比重(zhong)分担，初(chu)步解决了这一难题。但是数年之来，结(jie)存的期末留抵将近(jin)3万(wan)亿。2022年实行特殊政策，小微企(qi)业的期末留抵退税全部由中央负担，当年退税的总(zong)额达到2.4万(wan)亿，中央财政承担了92%的留抵退税。目前期末留抵余额已经基本退出。可以考虑将增值税的基准税率回调到17%，留抵退税实行即征即退，并(bing)坚决遏制(zhi)预(yu)缴税做法，企(qi)业的税负感不会明显(xian)增加。

第三，如何(he)设置(zhi)适合(he)于地方(fang)税的税种？

目前地方(fang)财政收入主(zhu)要靠共享税，企(qi)业所得税、个人所得税、国内增值税都(dou)是中央地方(fang)五五分享，成为地方(fang)收入的主(zhu)要来源。地方(fang)的独立税种主(zhu)要是契税、资源税、印花税等小税种，以往的独立税种是营业税，2016年营改增之后这个税没有了，2013年十八届三中全会提出“结(jie)合(he)税制(zhi)改革考虑税种属性进一步理顺中央和地方(fang)收入划分”。

10年过(guo)去了，基本上没有设立适合(he)地方(fang)的税种，重(zhong)要的原因从考虑税种属性上看缺乏地方(fang)税种，有的建议提出进一步提高增值税地方(fang)分享的比例，或者将增值税划分为地方(fang)税种，这是完全错误的。增值税在(zai)生产(chan)、流通、消费各环节(jie)梯次征收，并(bing)在(zai)进出口环节(jie)统(tong)一征税和退税，进口征国内消费税，出口退税。世界各国都(dou)将增值税列为中央税，这有利于形成统(tong)一大市场。反面(mian)的例子是巴西，巴西增值税是州税，巴西50%的制(zhi)造业都(dou)集(ji)中在(zai)圣保罗州，他和其他州之间如果发(fa)展产(chan)业链关系(xi)，就碰到了增值税怎么办的问题。面(mian)对地方(fang)税源不足的问题，有的国家规定将一定比例的增值税通过(guo)均衡性转移支付的方(fang)法分配到各地方(fang)，澳大利亚就是这样做的。还有的国家是按照(zhao)消费品零(ling)售总(zong)额占全国的比重(zhong)分配，德国这样做的，日本后来学德国。1994年税制(zhi)改革的时候，由于缺乏地方(fang)税，只好将增值税设为中央和地方(fang)75:25分享，2016年营改增之后，地方(fang)更缺乏主(zhu)力税种，增值税改为五五分享，弊病很多，刚(gang)刚(gang)说(shuo)的留抵退税怎么解决就是例子。因此(ci)在(zai)讨论如何(he)设立地方(fang)税种的时候，要考虑税收的属性。

2019年国务院印发(fa)《实施更大规模减税降费后调整中央和地方(fang)收入划分改革推进方(fang)案》，除(chu)了明确刚(gang)刚(gang)说(shuo)的增值税留抵退税分担机制(zhi)之外，还提出了后移消费税征收环节(jie)并(bing)稳步下(xia)放地方(fang)。在(zai)此(ci)之后将高档手表、首饰，奢侈品从生产(chan)和进口环节(jie)征收，转到批发(fa)零(ling)售环节(jie)征收，并(bing)下(xia)放到地方(fang)，从数额上看微不足道只占2%，而且大大增加了征税的复杂性，零(ling)售环节(jie)很容易逃税。消费税主(zhu)要是四大项， 即烟、酒、车辆、燃油，对车辆和燃油征收的消费税专(zhuan)项用于公路的建设和养(yang)护，相比于发(fa)达地区，欠发(fa)达地区的车辆数量和交(jiao)通流量相对比较少，但是公路建设和养(yang)护的成本相对比较高。云贵川地区相当于平原地区建设成本的2-3倍，这部分税收由中央统(tong)一分配，有利于不同地区之间的平衡，如果将这部分消费税征收环节(jie)后移，并(bing)下(xia)放地方(fang)，发(fa)达地区得到比重(zhong)上升，欠缺公平性。

当然可以考虑中央财政安排专(zhuan)项支出，公平性地支持(chi)地方(fang)公路建设和养(yang)护，相应地把(ba)这部分消费税征收环节(jie)后移并(bing)下(xia)放地方(fang)。烟、酒从人类健康的角度(du)上来看有负外部性，各国都(dou)设置(zhi)高税率提高价格抑(yi)制(zhi)消费，并(bing)且列为中央税。如果将这部分烟、酒的消费税后移给地方(fang)，各地都(dou)会鼓励烟、酒的销售不利于矫正负外部性，我国的消费税是特别消费税，不同于有的国家例如美国的消费税，实际是销售税。2019年提出后移消费税征收环节(jie)并(bing)稳步下(xia)放地方(fang)到现在(zai)没什么进展，估计(ji)原因就是如何(he)处理上述难题。

房地产(chan)税从属性上看最适合(he)于作为地方(fang)税的税种，房地产(chan)税是按照(zhao)房地产(chan)市场价值作为税基按年征收，税率通常在(zai)1%左(zuo)右。而且给自住房一定限额的免税，还有一个正向(xiang)作用，就是除(chu)自住房外持(chi)有多套住房，每年都(dou)需要缴纳更多的房地产(chan)税，对炒房客有抑(yi)制(zhi)作用。地方(fang)政府改进公共服务、改善居住环境，当地的房地产(chan)价值就会提升，房地产(chan)税收入会逐步增加。房地产(chan)税是适合(he)于推动地方(fang)政府职能转变的最佳(jia)税种，2003年十六届三中全会提出征收物业税，实际就是房地产(chan)税。随后在(zai)上海和重(zhong)庆(qing)开展试点(dian)，但是并(bing)没有在(zai)全国推出，2013年十八届三中全会又(you)提出加速房地产(chan)税立法，并(bing)适时推进改革。二十几年过(guo)去了到现在(zai)仍未推出，主(zhu)要的原因仍旧是处理好各方(fang)面(mian)的利益关系(xi)，如果当时适时推进改革不至于出现房地产(chan)价格飞涨的局面(mian)，目前房地产(chan)市场低迷正处于去库存阶(jie)段(duan)，适时推进房地产(chan)税改革更加困(kun)难。

第四，如何(he)平衡好中央地方(fang)财政关系(xi)。

当前情况下(xia)中央到地方(fang)财政都(dou)比较困(kun)难，尤其是一些基层(ceng)政府，机构运行的经费都(dou)不足。有的建议提出推动财力下(xia)沉支持(chi)地方(fang)，面(mian)对当前的情况中央财政适当增加赤字，转移到地方(fang)特别是基层(ceng)是必要的，但是谋划新一轮财税体制(zhi)改革面(mian)对的是中长期的结(jie)构性问题，需要解决的是整体性的机制(zhi)问题。从全国财政数据中我们可以观察到中央地方(fang)财政关系(xi)处于失衡状态，2023年中央财政一般公共预(yu)算收入将近(jin)10万(wan)亿，地方(fang)本级收入11.7万(wan)亿，两者相加全国一般公共预(yu)算收入是21.7万(wan)亿，地方(fang)财政收入占比54%，中央占比46%。中央对地方(fang)的转移支付是多少？10.3万(wan)亿，也就是说(shuo)中央给地方(fang)转移支付比自己的全部收入还多，有一部分是靠赤字融资转移给地方(fang)，而中央本级支出3.82万(wan)亿，赤字是4.16万(wan)亿元(yuan)，也就是说(shuo)中央本级支出全部依赖赤字，没有这样的国家。

除(chu)了上述数字，提供两个国际可比数据。成熟的市场经济(ji)国家，中央全国的收入一般占比60%以上，我们国家显(xian)然偏低，成熟市场经济(ji)国家中央支出占比普遍在(zai)50%以上，OECD国家平均为61%，我国的中央支出占比过(guo)低不足12%。出现这样的情况主(zhu)要是中央和地方(fang)事权划分不合(he)理，一些本来应由中央承担的事权确定为地方(fang)事权，或者中央和地方(fang)共同事权。

2023年共同事权转移支付是3.67万(wan)亿，是中央对地方(fang)转移支付的最大项。涉及全国统(tong)一市场的事权下(xia)放给地方(fang)管理，当地为了自身的利益常常放松(song)管理。社会养(yang)老保险事关全国统(tong)一劳动力市场，应当作为中央事权。但长期作为共同事权。2018年，城镇企(qi)业职工基本养(yang)老保险开始向(xiang)全国统(tong)筹过(guo)渡，现在(zai)虽然企(qi)业职工的养(yang)老金由国家税务总(zong)局统(tong)筹征收，但是仍由当地的社保管理机构核定，为了保持(chi)当地的竞争力，各地核定的基数普遍低于国家规定的标准。

2022年提出了加快全国统(tong)筹，但目前仍处于过(guo)渡阶(jie)段(duan)，最终需要过(guo)渡到中央统(tong)收统(tong)支统(tong)一管理。事权划分很多不合(he)理就不多讲，结(jie)果造成我国中央公务员占全国公务员比重(zhong)仅为6%，按照(zhao)相同的口径OECD国家平均为41%。刚(gang)刚(gang)说(shuo)的中央和地方(fang)的事权和支出责任划分主(zhu)要是中央和省级，省以下(xia)也类似。

这样一种制(zhi)度(du)安排是为什么？因为上级政府更愿意(yi)通过(guo)下(xia)发(fa)文(wen)件、下(xia)达指标给下(xia)级政府，自己通过(guo)各种类型的检(jian)查(cha)督察，考核落实情况，这样一项制(zhi)度(du)总(zong)体看效力不足。推动财力进一步下(xia)沉，不是下(xia)一步改革的方(fang)向(xiang)，而是应该提高中央支出占比，将不应当下(xia)放到地方(fang)的事权收上来，由中央直接管理。

第五，当前形势下(xia)如何(he)调整财政政策？

当前的经济(ji)形势虽然制(zhi)造业基本稳定，进出口贸易比较正常，但居民和企(qi)业预(yu)期不足、信心不足、消费不足、民间投资不足。下(xia)一步经济(ji)发(fa)展可能会更加困(kun)难，在(zai)这种情况下(xia)需要适时调整预(yu)算增加赤字，最好在(zai)8月份全国人大常委会会议期间就推出，全国财政赤字率应当提高三个百分点(dian)以上，按今年GDP预(yu)计(ji)规模赤字应当增加4万(wan)亿元(yuan)以上，主(zhu)要是增加中央财政赤字。

增加财政收入一部分可以用中低收入家庭(ting)阶(jie)段(duan)性的直接补贴，可以推动消费，目前“金税四期”已经上线(xian)运行，可以比较清晰地得知各个家庭(ting)收入状况，中央财政补贴资金可以直达。大部分可以转移给地方(fang)，缓解地方(fang)财政困(kun)难，并(bing)坚决遏制(zhi)地方(fang)收过(guo)头(tou)税和乱收费。地方(fang)财政也可以增加1万(wan)亿左(zuo)右的赤字，按照(zhao)《预(yu)算法》地方(fang)赤字需要通过(guo)发(fa)行一般债弥补，只能用于建设性支出，但是不需要增加新的建设性项目。现在(zai)政府投资拉动作用已经越来越小，近(jin)几年来相当多的政府投资项目对企(qi)业欠资极大地伤害了政府的公信力，是企(qi)业信心不足的重(zhong)要原因。一般债融资的收入可以全部用于偿还对企(qi)业的欠资，结(jie)合(he)坚决遏制(zhi)地方(fang)收过(guo)头(tou)税和乱收费，可以提振企(qi)业的信心，推动民间有效投资。

还需要认识到，最重(zhong)要的是进行体制(zhi)改革，推动经济(ji)运行机制(zhi)转换。目前影响经济(ji)社会高质量增长的主(zhu)要障碍，是城乡二元(yuan)结(jie)构。十八届三中全会决议指出，城乡二元(yuan)结(jie)构是阻碍城乡融合(he)发(fa)展的主(zhu)要障碍。2021年的中央农村工作会议总(zong)书记指出，从目前到2035年是破(po)除(chu)城乡二元(yuan)结(jie)构的窗口期。按照(zhao)现在(zai)的经济(ji)形势，改革步伐应当加快。城乡二元(yuan)结(jie)构就是土地和劳动力在(zai)城乡之间实行不同的制(zhi)度(du)。改革土地二元(yuan)结(jie)构相对来说(shuo)更为困(kun)难，目前可以先改革劳动力二元(yuan)结(jie)构，也就是改革城乡户籍制(zhi)度(du)。如果户籍不再区分城镇和乡村，目前约(yue)2亿进城农民就可以安心消费，安心购(gou)房，安心就业，可以提高他们30%的实际消费，也会对住宅带(dai)来大量的需求(qiu)。难点(dian)在(zai)于如何(he)提供相应的基本公共服务。可以将部分应当由中央履行的事权和支出责任上划中央，由中央直接管理。相应地减少对地方(fang)的专(zhuan)项或者共同事权转移支付，中央财政资金不足的部分可暂时用赤字融资。在(zai)一段(duan)时间之后必须增加税源，否(fou)则(ze)财政的可持(chi)续性会受到冲击。比较可行的是提高增值税税率，并(bing)严格做到即时留抵退税，是作用比较大难度(du)比较小的做法，可以有效地增加财政收入。

以上分析表明：财政确是国家治理的基础和重(zhong)要支柱，谋划新一轮财税体制(zhi)改革需要面(mian)对一些绕不过(guo)去的难题。尤其是提高财政占国民收入的比重(zhong)，改进和改革税制(zhi)，设置(zhi)地方(fang)税种，平衡好中央和地方(fang)的财政关系(xi)，这都(dou)面(mian)临着调整和改进国家治理方(fang)式(shi)，都(dou)有不同的认识问题，都(dou)需要调整相关利益。在(zai)当前的经济(ji)形势下(xia)，还需要平衡好短期政策和推出根本性改革的时机问题。

本文(wen)来源：IMA官(guan)方(fang)，原文(wen)标题：《财政部原部长楼继伟：谋划新一轮财税体制(zhi)改革要面(mian)对的五个问题》

*免责声明：文(wen)章内容仅供参考，不构成投资建议

*风险提示：股市有风险，入市需谨慎