本文转自【央广网】；
“我想(xiang)问一下，这是谁给我们注(zhu)册的工商营业执照(zhao)？”今年4月，在(zai)发现父母和自己(ji)名下被冒名注(zhu)册工商营业执照(zhao)后，湖北省孝感市大(da)悟县吕王镇刘院村村民汪争猛在(zai)村民沟通(tong)群中(zhong)提出了这个(ge)疑问。
汪争猛常年在(zai)外务工，年过六旬的父母则生活在(zai)村里。2019年，他(ta)的父亲汪绪(xu)良颅内发现良性肿瘤，手术后，一只眼睛失明，另(ling)一只眼睛视力严重受(shou)损。次年，汪绪(xu)良尝试申请医疗救助，但村干部告诉(su)他(ta)，其(qi)名下有2个(ge)工商营业执照(zhao)，不符合救助条(tiao)件。
2023年，汪争猛的母亲心脏主动脉血管破裂，做(zuo)了心脏搭桥(qiao)手术，家中(zhong)负债达到10余(yu)万。汪争猛得知，依据地方政(zheng)策，他(ta)家可以申请2000元(yuan)的补助金。在(zai)申请过程中(zhong)，村干部告诉(su)他(ta)父亲，其(qi)名下又新增了2个(ge)工商营业执照(zhao)，依然不符合补助条(tiao)件。
汪争猛介绍(shao)，今年4月，考虑到家里的经济状况和父母的劳动能力，他(ta)母亲尝试申请低保(bao)，但又被告知，他(ta)母亲名下也有1个(ge)工商营业执照(zhao)，不符合低保(bao)申报条(tiao)件。
4月27日(ri)，汪争猛决定亲自去查(cha)一下，结果发现父亲、母亲和自己(ji)名下共被注(zhu)册了5个(ge)工商营业执照(zhao)，而他(ta)们毫不知情。不过，他(ta)的提问在(zai)村民群中(zhong)一石激(ji)起千层浪，仅刘院村村民自查(cha)就发现，有上百(bai)人被冒名注(zhu)册工商营业执照(zhao)。
5月12日(ri)，大(da)悟县人民政(zheng)府办(ban)公室发布通(tong)报称，2011年至2023年，当地一乡镇工商所原(yuan)所长邓某等人在(zai)“市场主体增量行(xing)动”中(zhong)，违反(fan)依法合规(gui)的工作要求，通(tong)过镇政(zheng)府工作人员获取部分村民身份信息，违规(gui)办(ban)理工商营业执照(zhao)154个(ge)，涉及村民134人。同时(shi)排(pai)查(cha)出其(qi)他(ta)乡镇违规(gui)办(ban)理工商营业执照(zhao)84个(ge)。
大(da)悟县的现象并非孤例。近(jin)日(ri)，央广网记者调查(cha)发现，湖北孝感、山西大(da)同的多个(ge)县市在(zai)“市场主体倍(bei)增”行(xing)动中(zhong)存在(zai)虚增工商营业执照(zhao)的情况。其(qi)中(zhong)，灵(ling)丘县武灵(ling)镇某村党支部书记告诉(su)记者，他(ta)的名下曾注(zhu)册过20个(ge)工商营业执照(zhao)，一方面可以完成上级的考核指标，另(ling)一方面也能为村里发展其(qi)他(ta)产业做(zuo)准(zhun)备。另(ling)外，大(da)同市灵(ling)丘县东河南镇小寨村村干部称，他(ta)名下注(zhu)册了7个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，那些生意实际也都没开展，都是镇里让注(zhu)册的，今年上级已经没有再布置类似任务了。
对此，中(zhong)国农业大(da)学农民问题研究(jiu)所名誉所长朱(zhu)启(qi)臻认为，中(zhong)央对地方的政(zheng)策要求本来是发展地方经济、优化(hua)营商环境、培(pei)育新兴市场主体。但是，一些地方政(zheng)府在(zai)执行(xing)政(zheng)策过程中(zhong)，没有把主要精力放在(zai)如何优化(hua)营商环境、培(pei)育市场主体上，而是通(tong)过造假完成所谓“市场主体数量倍(bei)增”任务，这本质上是一种形式主义。
虚增的“市场主体”
孝昌县与大(da)悟县相邻，相距仅40余(yu)公里，同属孝感市管辖。
齐岗村隶属于孝昌县王店镇，2017年，该村与另(ling)两个(ge)村子合并为新岗村，合并后有人口4000多人。
5月14日(ri)，记者在(zai)天眼查(cha)统计发现，齐岗村仅在(zai)2018年9月21日(ri)至29日(ri)就注(zhu)册了47个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，其(qi)中(zhong)在(zai)9月26日(ri)，一天就注(zhu)册了27个(ge)营业执照(zhao)，经营范围以“日(ri)杂”“五金”“文体”“鞋帽服装”“箱(xiang)包饰品”为主。有村民名下在(zai)一天之内就注(zhu)册了4个(ge)营业执照(zhao)，经营品类包括文具、服装、饰品、鞋。目前，这47个(ge)营业执照(zhao)都处于“存续”状态。
齐岗村有村民在(zai)同一天注(zhu)册了4个(ge)营业执照(zhao)（网络(luo)截图 央广网发）
“我们新岗就没有服装店。”5月28日(ri)，新岗村村委会(hui)主任胡俊红告诉(su)记者，这些年村里人从没有开过箱(xiang)包店、五金店，“村里怎么会(hui)有五金店呢？”
应城市距离大(da)悟县100多公里，属孝感市代管县级市，下辖5个(ge)街(jie)道办(ban)事处和10个(ge)镇，黄滩(tan)镇是其(qi)中(zhong)之一。天眼查(cha)显(xian)示(shi)，黄滩(tan)镇石桥(qiao)村在(zai)2018年11月3日(ri)注(zhu)册了19个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，经营范围涵(han)盖“餐饮”“室内装修”“制造”“百(bai)货零售”等多种行(xing)业。
在(zai)2022年3月4日(ri)至6日(ri)，该村又注(zhu)册了20个(ge)营业执照(zhao)，注(zhu)册资本多数为1万元(yuan)，经营范围则均为“蔬菜种植销售”。
石桥(qiao)村在(zai)三天内注(zhu)册了20个(ge)营业执照(zhao)，经营范围均为“蔬菜种植销售”（网络(luo)截图 央广网发）
5月17日(ri)，石桥(qiao)村一位名下注(zhu)册了“蔬菜种植销售”类营业执照(zhao)的村民告诉(su)记者，自己(ji)既不种菜，也没有注(zhu)册过工商执照(zhao)。
“我已经78岁了，我没有注(zhu)册过工商执照(zhao)，也不知道自己(ji)的信息被注(zhu)册过。”另(ling)一位村民说。
安陆市与应城市东北毗连，同样是孝感市代管的县级市。在(zai)2022年3月23日(ri)至25日(ri)，安陆市雷公镇的许福村注(zhu)册了16个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，注(zhu)册资本均为2万元(yuan)，经营范围均为“谷物种植；食用农产品零售”。在(zai)2024年1月至3月，该村再次注(zhu)册了13个(ge)工商营业执照(zhao)，所有企业名称都以注(zhu)册经营者的名字命(ming)名。
5月17日(ri)，名下注(zhu)册了工商营业执照(zhao)的多位许福村村民表示(shi)，他(ta)们不知道名下注(zhu)册过工商营业执照(zhao)。其(qi)中(zhong)，一位名下注(zhu)册了“谷物种植；食用农产品零售”执照(zhao)的村民告诉(su)记者，自己(ji)已经60岁了，早就不种地了，也从来没有注(zhu)册过工商执照(zhao)。
2024年3月26日(ri)至29日(ri)，孝感市云梦县吴铺镇韩信村也注(zhu)册了43个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，经营范围涵(han)盖“家庭农场”“健身服务”“养殖种植”等领域。该村一位名下注(zhu)册有“家庭农场”类工商执照(zhao)的村民表示(shi)，自己(ji)70多岁了，也早已不种地，更没注(zhu)册过工商营业执照(zhao)。
不仅湖北孝感市，山西大(da)同市也存在(zai)此类情况。该市广灵(ling)县作疃镇宋窑村宋鹏飞名下在(zai)2022年8月24日(ri)和2023年3月20日(ri)，累计注(zhu)册了11个(ge)工商执照(zhao)，经营范围囊(nang)括“水果销售”“鲜花销售”“农机配件”“养殖”等多个(ge)领域。
5月17日(ri)，宋鹏飞告诉(su)记者，他(ta)实际是做(zuo)货运生意的，自己(ji)名下注(zhu)册过很多营业执照(zhao)，但从没做(zuo)过那些生意，“那些是村里让配合（注(zhu)册）的，现在(zai)已经注(zhu)销了。”
大(da)同市灵(ling)丘县东河南镇小寨村李八孩(hai)名下，在(zai)2023年8月3日(ri)注(zhu)册了7个(ge)个(ge)体工商户营业执照(zhao)，目前除一个(ge)“股份经济合作社”的执照(zhao)存续外，其(qi)它均已注(zhu)销。
5月17日(ri)，李八孩(hai)告诉(su)记者，他(ta)是小寨村党支部书记，工商营业执照(zhao)都是镇里让注(zhu)册的，那些生意实际也都没开展，今年上级已经没有再布置类似任务了。
“硬指标”
记者查(cha)询发现，2023年，大(da)同市灵(ling)丘县多个(ge)乡镇的村干部名下都曾在(zai)某一天内密集注(zhu)册工商营业执照(zhao)，目前，大(da)部分均已注(zhu)销。
灵(ling)丘县武灵(ling)镇某村党支部书记告诉(su)记者，他(ta)的名下曾注(zhu)册过20个(ge)工商营业执照(zhao)。当时(shi)，他(ta)认为，这一方面可以完成上级的考核指标，另(ling)一方面这也能为村里发展其(qi)它产业做(zuo)准(zhun)备。
“当时(shi)说为了发展农村经济，县里帮着(zhe)办(ban)，办(ban)起来也比较方便。”他(ta)说，后来，发现注(zhu)册的工商营业执照(zhao)用不上，基本都注(zhu)销了。
“县里帮着(zhe)办(ban)”的契(qi)机与市场主体倍(bei)增工程有关。2022年4月20日(ri)，在(zai)县政(zheng)府的六楼会(hui)议室，灵(ling)丘县县长张磊召开了一场全县市场主体倍(bei)增工程暨优化(hua)营商环境工作推进会(hui)。在(zai)这场会(hui)议上，张磊指出，省委、省政(zheng)府将(jiang)实施好市场主体倍(bei)增工程作为全方位推动高质量发展的一项基础性、战略性、牵引性工程来抓。
张磊强调，全县要深刻认识抓好市场主体倍(bei)增工程的重要性和紧迫(po)性，要强化(hua)督查(cha)考核，形成奖优罚劣(lie)的浓厚氛围。
2022年4月20日(ri)，灵(ling)丘县召开市场主体倍(bei)增工程暨优化(hua)营商环境工作推进会(hui)（灵(ling)丘县政(zheng)府官网 央广网发）
在(zai)此前一天，4月19日(ri)，广灵(ling)县召开的一场同题会(hui)议上，广灵(ling)县的发改局(ju)有关负责人作了“关于实施市场主体倍(bei)增工程的实施方案”的说明。该方案明确指出，要把市场主体倍(bei)增重点任务纳入“13710”督办(ban)系(xi)统，将(jiang)市场主体发展情况纳入各有关部门年度(du)目标责任考核和高质量发展综合绩效考核，对培(pei)育市场主体成绩特别突出的部门和平台(tai)载体，给予奖励表彰和倾(qing)斜支持。
央广网记者梳理发现，多个(ge)地方都曾制定过类似文件，除了将(jiang)市场主体倍(bei)增任务与政(zheng)府绩效考核挂钩外，还将(jiang)任务具化(hua)成数据指标，层层分解至乡镇一级政(zheng)府，并制定了严格的排(pai)名、通(tong)报、约谈制度(du)。例如，湖北应城市在(zai)《关于进一步加快市场主体培(pei)育实施方案》（以下简称”方案“）中(zhong)提出，2022年，全市市场主体总量要较2021年增长16%，突破4.4万户；2023年实现每万人拥有市场主体数量1100户，市场主体总量达到5.5万户；到2025年底，市场主体增速高于孝感市平均水平。
上述方案指出，这些年度(du)市场主体发展目标作为“硬指标”被分解落实到了各办(ban)事处、镇、场、开发区和相关部门。并据此形成了以“市场主体的总量、质量、结构、发展速度(du)和贡献率等为主要指标的市场主体发展绩效考评体系(xi)”，建立了市场主体分类统计调查(cha)、监测分析和定期发布、通(tong)报、约谈制度(du)。
为了激(ji)发基层政(zheng)府、单位完成任务的积极性，安陆市还在(zai)此类工作方案中(zhong)提出，发展快的地方，会(hui)在(zai)评先(xian)表优、转移支付等方面给予倾(qing)斜。
钱刚曾在(zai)山东某县多个(ge)乡镇担任过党政(zheng)负责人。他(ta)表示(shi)，从这些地方领导的发言、文件规(gui)定来看，这些地方把市场主体倍(bei)增工作列为了当前比较重要的一项阶段性工作，也意味着(zhe)这项工作还没有达到相应水准(zhun)，需(xu)要通(tong)过纳入政(zheng)府绩效考核来推动。
“‘硬指标’说明这项工作是刚性的，没有任何弹性，而且在(zai)政(zheng)府绩效考核中(zhong)占的分值比较高，完不成就直接通(tong)报，原(yuan)则上必须完成。”钱刚分析，但在(zai)他(ta)看来，市场主体倍(bei)增是很难的一件事，因为经济发展有基本规(gui)律，比如，一个(ge)地方只有1000家市场主体，通(tong)过一两年的努力，难道就能出来2000家？这不符合市场规(gui)律。
“排(pai)名制”下的工作考核
大(da)悟县市场监管局(ju)公布的数据显(xian)示(shi)，截至2024年3月31日(ri)，全县实有各类经营主体60099户。而据大(da)悟县人民政(zheng)府公布的人口状况显(xian)示(shi)，截至2023年11月30日(ri)，大(da)悟县全县户籍总人口有599527人。其(qi)中(zhong)，18岁至59岁人口不到36万人。
“6万个(ge)经营主体是什么概念？即使不考虑在(zai)外务工人员数量、在(zai)地具备经商能力的人员数量，这也意味着(zhe)全县每10个(ge)人就有1个(ge)人从事经营活动，这有点违背常识。”武汉大(da)学社会(hui)学院教授(shou)、中(zhong)国乡村治理研究(jiu)中(zhong)心研究(jiu)员桂华说。
桂华在(zai)多个(ge)地市的乡镇进行(xing)过田野调查(cha)，访谈过许多乡镇干部。对于一些地方发生的市场主体增量行(xing)动数据虚增的现象，他(ta)并不觉得意外，但对于地方政(zheng)府动辄把责任归(gui)咎(jiu)于个(ge)别基层干部的做(zuo)法，他(ta)不太(tai)认同。
“这背后是基层工作出现了形式主义，只是最终表现在(zai)了乡镇干部或村干部身上。”他(ta)说。
桂华表示(shi)，一旦地方政(zheng)府把某项行(xing)政(zheng)工作纳入基层政(zheng)府绩效考核，就意味着(zhe)基层政(zheng)府会(hui)对这项工作的完成度(du)进行(xing)排(pai)名。
“以市场经营主体倍(bei)增任务为例，从一些区县已公布的文件可以看出，县里对乡里制定了市场主体新增指标，如果乡镇达不到，就会(hui)有各种奖罚措(cuo)施。”桂华说，很多基层政(zheng)府的工作考核都是“排(pai)名制”，而不是“达标制”。“比如，你觉得考90分已经不错了，但如果你排(pai)名靠后，90分也没用，在(zai)年终考核时(shi)，依然会(hui)扣分。如果一个(ge)县有20个(ge)乡镇单位，那就对应着(zhe)20个(ge)乡镇责任主体，且不说年终考核扣分之后会(hui)有什么处罚，只把某个(ge)乡镇的数据排(pai)名在(zai)会(hui)议上念一下，乡镇负责人就会(hui)感到巨大(da)的工作压(ya)力。”
桂华在(zai)乡镇调研中(zhong)了解到，多数乡镇之间在(zai)年终考核时(shi)，横(heng)向(xiang)差距很小，一般(ban)只会(hui)相差零点几分。如果一项工作本身被赋予的分值很高，而一个(ge)乡镇只要在(zai)这项工作中(zhong)被扣上两三分，它就很可能排(pai)名倒数，轻则扣减这个(ge)单位绩效工资，重则约谈。甚至，有些地方会(hui)对连续几年排(pai)名倒数三位的乡镇干部免职(zhi)。曾有乡镇干部跟他(ta)抱怨：“有些事情不做(zuo)，立刻就完；做(zuo)了，以后再完。”
钱刚介绍(shao)，在(zai)基层政(zheng)府考核中(zhong)，如果完不成相应指标，年终考核就会(hui)扣分，也会(hui)影响到这个(ge)单位的综合考核，从一些地方把“市场主体发展情况纳入高质量综合发展考核”可以看出，新增市场主体不是单项考核，而是纳入干部年终政(zheng)绩的综合考核，并会(hui)进行(xing)年度(du)排(pai)名。
“如果某个(ge)乡镇排(pai)名倒数，党政(zheng)第(di)一责任人面子上不好看，可能会(hui)影响年终的绩效奖励，乃(nai)至可能影响到提拔。”钱刚说，这类考核总体上有利于调动干部工作积极性，如果压(ya)得太(tai)重，就可能有人为了完成任务想(xiang)些歪招。
“倒推”的行(xing)政(zheng)逻辑
李建是华北某乡镇党委书记，他(ta)最近(jin)也看到了大(da)悟县关于“市场主体”虚增的新闻。
“如果不是上级有任务，乡镇弄(nong)这个(ge)有什么好处呢？”李建说，发展经济必须实事求是，市场自然发育达不到相应水平，就想(xiang)靠下指标来完成，这是一种畸形的政(zheng)绩观。
他(ta)认为，各地方政(zheng)府应该清楚地方经济体量有多大(da)，可以引导规(gui)范某个(ge)行(xing)业，让它生产经营更合法合规(gui)，而不能逼(bi)着(zhe)下面造假，那等于是竭泽而渔、自欺欺人。“仅仅市场主体数量增加了，你的GDP增加了吗？就业增加了吗？”
“这种现象的本质是一些地方政(zheng)府养成了‘倒推’的行(xing)政(zheng)逻辑。”桂华说，一是行(xing)政(zheng)层级的倒推，上级把目标分解到各地市，地市再把目标分解到区县，区县再分解到乡镇；二是时(shi)间点的倒推，每个(ge)季度(du)，基层要完成多少目标，推动这项工作的关键就是考核、问责。这时(shi)，一项经济发展工作就变(bian)成了一个(ge)目标分解、倒推问责的工作。
作为一名基层干部，李建并不反(fan)对上级对基层进行(xing)绩效考核。他(ta)觉得，绩效考核体系(xi)运用得当，也会(hui)给基层干部增加工作动力，为大(da)家提供一个(ge)公平竞争的机制。但是，如果以此强压(ya)基层完成一些不现实的任务，政(zheng)治生态就会(hui)恶化(hua)，会(hui)培(pei)养出一批只会(hui)迎合上级的干部。
中(zhong)国人民大(da)学国家发展与战略研究(jiu)院研究(jiu)员、公共管理学院教授(shou)张楠(nan)迪扬表示(shi)，虚假市场主体不会(hui)有正常经营活动，但因为它们的信息也进入了工商系(xi)统中(zhong)，当有经营者想(xiang)了解相应行(xing)业或寻(xun)找合作伙伴时(shi)，这些虚假主体的信息可能会(hui)成为干扰信息，长此以往，只会(hui)扰乱市场秩序。此外，它们在(zai)注(zhu)册过程中(zhong)也浪费了大(da)量行(xing)政(zheng)资源，给基层造成了不必要的负担。
“地方的虚假注(zhu)册行(xing)为会(hui)影响外界(jie)对它营商环境、政(zheng)府行(xing)政(zheng)水平的认知。”张楠(nan)迪扬说，地方希望提振实体经济，培(pei)育优质市场主体，出发点是好的，将(jiang)相关工作纳入政(zheng)府绩效考核也有一定合理性，但任何绩效指标的制定都要有科学依据，有些地方急于求成，设置的目标超(chao)过了当地正常的发展态势(shi)，实际效果就会(hui)背道而驰。
对于此类现象，她认为，在(zai)建设数字政(zheng)府过程中(zhong)，通(tong)过电子监察手段发现这些形式主义、弄(nong)虚作假的问题，应该并非难事。另(ling)外，对于这种明显(xian)违反(fan)党纪法规(gui)的行(xing)为，应该明确责任主体，让各级政(zheng)府承担起相应责任。
中(zhong)国人民大(da)学国家发展与战略研究(jiu)院研究(jiu)员、公共管理学院教授(shou)马(ma)亮则表示(shi)，从营商环境优化(hua)来看，地方政(zheng)府应减少“市场主体数量增加率”这样的考核指标，降低这些指标的权重，尽可能不要通(tong)过一些硬性问责来推动营商环境优化(hua)，更不能将(jiang)其(qi)纳入政(zheng)府绩效考核并层层加码。
马(ma)亮认为，地方政(zheng)府应摆正政(zheng)府与市场之间的关系(xi)，注(zhu)重依法行(xing)政(zheng)，强调营商环境的国际接轨(gui)，更多从市场主体的切(qie)身感受(shou)和主观评价出发，关注(zhu)他(ta)们眼中(zhong)的营商环境如何。
桂华在(zai)乡镇调研中(zhong)发现，在(zai)县级工作越来越多，要求越来越高背景下，各种考核管理技术进一步精细(xi)化(hua)，涉及过程管理和事后追责的各项机制也越来越健全。但是，他(ta)观察到，这种基于高强度(du)管理的行(xing)政(zheng)体制，也造成一些乡镇干部将(jiang)主要精力投入到了县里下达的各种指标、考核、任务、检查(cha)中(zhong)。
“各个(ge)条(tiao)线(xian)部门都下达工作，乡镇没有能力真正完成，又不得不做(zuo)，必然出现应付，有些工作光应付还不够(gou)，还得认真应付，要搞创建创新，结果就变(bian)成了形式主义。”桂华说。
他(ta)建议，应让条(tiao)线(xian)部门回归(gui)业务部门，而不是考核部门，让条(tiao)线(xian)工作变(bian)成基层工作的支持和服务；其(qi)次，要减少县级对乡镇事无巨细(xi)的考核，尤其(qi)是一些不切(qie)实际的考核，比如各种“指尖上的形式主义”、各种随意下发的报表和任务，不能事事搞排(pai)名。
（文中(zhong)李建、钱刚为化(hua)名）