文/观察者网专栏作(zuo)者 夏柱智
武汉大(da)学中国乡村治理研究中心副教授
一
近日有媒体报道，中部某市(shi)“将盘活老旧宅基地，满足退休(xiu)干部职工回(hui)乡建新房用地需求”。
对于市(shi)政协委员《关于鼓(gu)励退休(xiu)干部职工回(hui)乡居住支持乡村建设的建议》，该市(shi)自然资(zi)源局(ju)日前答复称(cheng)，将通过各项积极举(ju)措全面盘活老旧宅基地，将未合理利用的土地资(zi)源释放出来，在不(bu)占用耕(geng)地的前提下，满足退休(xiu)干部职工回(hui)乡建新房的用地需求。
在严格保护耕(geng)地的背景下，盘活闲置老旧宅基地是农村优化土地管(guan)理、提高土地利用效率的一个重要政策，也是乡村振(zhen)兴的土地政策条件之一。但国家鼓(gu)励各类乡贤能人(ren)支持乡村建设的政策，对农村土地管(guan)理依然是严格的，要求地方政府守住底线，其中一个要求是独属于农民的土地权益不(bu)能用于交易，没有任何例外的理由。
如2023年9月22日，农业农村部等九部委印(yin)发《“我的家乡我建设”活动实施方案(an)》提出，鼓(gu)励引导退休(xiu)干部、退休(xiu)教师(shi)、退休(xiu)医(yi)生、退休(xiu)技术人(ren)员、退役(yi)军人(ren)等回(hui)乡定居。这里的表述是“定居”，并没有说满足“建新房用地”需求。而这些(xie)人(ren)回(hui)乡定居的主要方式是，回(hui)到老人(ren)留下的房屋；如果没有老人(ren)留下的房屋，那么他就依托(tuo)亲戚朋友的房屋，无法获得建新房所用的宅基地。因为按照法律，他们并不(bu)是本集体成员，无权分得宅基地。
还需注(zhu)意到相关政策文件有趣的修正(zheng)。
九部委印(yin)发的“方案(an)”是经过修订的第二版(ban)。第一版(ban)方案(an)是2023年7月20日出台的，但时隔仅两(liang)个月左右，这份文件就被废除(chu)了——这是很罕见的政策修正(zheng)。变动比较大(da)的是，第二版(ban)中“保障措施”的第六条：原第一版(ban)第六条是“加强(qiang)宣(xuan)传激(ji)励”，第二版(ban)第六条改成“坚守政策底线”。具体而言：
明确“各类回(hui)乡下乡人(ren)员要严格执行法律法规和有关政策规定，不(bu)得干预基层治理，不(bu)得侵占农村集体资(zi)源资(zi)产，不(bu)得挤占教育(yu)、医(yi)疗等有限的农村社会保障资(zi)源，不(bu)得损害农民利益。”
特别明确了宅基地管(guan)理的原则：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅(shu)大(da)院(yuan)和私人(ren)会馆，严禁借流转之名违法违规圈(quan)占、买卖宅基地，不(bu)得违规搞合作(zuo)建房。”
还明确了“各地要守住政策底线红线，不(bu)得擅自出政策、搞变通，对违反规定的行为要严肃追责问责。”
明确“各类回(hui)乡下乡人(ren)员要严格执行法律法规和有关政策规定，不(bu)得干预基层治理，不(bu)得侵占农村集体资(zi)源资(zi)产，不(bu)得挤占教育(yu)、医(yi)疗等有限的农村社会保障资(zi)源，不(bu)得损害农民利益。”
特别明确了宅基地管(guan)理的原则：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅(shu)大(da)院(yuan)和私人(ren)会馆，严禁借流转之名违法违规圈(quan)占、买卖宅基地，不(bu)得违规搞合作(zuo)建房。”
还明确了“各地要守住政策底线红线，不(bu)得擅自出政策、搞变通，对违反规定的行为要严肃追责问责。”
修订版(ban)“方案(an)”的信(xin)号很清楚：尽管(guan)国家鼓(gu)励包(bao)括(kuo)退休(xiu)干部职工在内的能人(ren)回(hui)乡建设乡村，但改革底线是要守住的，首要的是土地管(guan)理的底线，因为这涉(she)及农民利益、涉(she)及农村基本的社会保障资(zi)源。修订版(ban)“方案(an)”还特别点出了可能存在的宅基地违法违规问题。
因此，“盘活老旧宅基地，满足退休(xiu)干部职工回(hui)乡建新房用地需求”这一政策导向还需要斟酌并慎重考虑。退休(xiu)干部职工属于城镇居民，他们在农村不(bu)能分配宅基地，也不(bu)能购买或者变相通过“流转”方式获得宅基地建房。
正(zheng)是土地改革保持底线，宅基地分配独属于农民，有严格身份限制(zhi)，国家才能保障真正(zheng)需要宅基地的农民获得宅基地。在《土地管(guan)理法》《乡村振(zhen)兴促进法》等法律法规中，这是非常(chang)明确的政策。由此我国在现代化进程中形成了“保护型城乡关系”，传统的城乡二元制(zhi)度也从原来的“剥削型”转向“保护型”，农民身份具有保护农民权益的制(zhi)度特征。
资(zi)料(liao)图来源：新华社
二
把满足退休(xiu)干部职工建房用地放在闲置宅基地盘活政策中考虑，这是近年来宅基地政策变通的一个常(chang)见方式。但从国家关于闲置宅基地盘活的政策梳理来看，并无支持退休(xiu)干部职工回(hui)乡建新房的精(jing)神。
换言之，地方政府变通政策，损害法律的严肃性。
所谓闲置宅基地，是长期废弃不(bu)用的宅基地，地上可能有住房，也可能没有住房，纯粹是一块“宅基地”。这些(xie)闲置宅基地很难利用，导致(zhi)即使国家项目资(zi)源下乡，村庄内部也难以修建像样的休(xiu)闲娱乐广场等设施。
造成宅基地闲置的原因主要有两(liang)个：
一是规划管(guan)理问题，由于无人(ren)管(guan)理、管(guan)理机制(zhi)不(bu)健全，农民建新房随意，沿公(gong)路建房，有的农民侵占耕(geng)地建房。建新房之后，老房闲置废弃了。
二是人(ren)口(kou)的乡城流动。大(da)规模的人(ren)口(kou)城镇化，导致(zhi)农村部分房屋出现了闲置废弃，进城农民家庭无力或无意愿(yuan)回(hui)乡建房。这种现象(xiang)在山(shan)区比较普遍，村庄成片废弃。
在这一背景下，近年来，国家出台了一些(xie)闲置宅基地盘活的性质(zhi)与(yu)政策，但是从未允许城市(shi)居民回(hui)乡建房，哪怕是试点。
相关政策，指向的是提高农村土地利用效率、解(jie)决农村宅基地资(zi)源短缺问题。虽然宅基地资(zi)源总体过剩，但乡村规划区的宅基地资(zi)源是短缺的，盘活闲置宅基地可以增加宅基地供给。一些(xie)地方建设公(gong)共基础设施、引入企业需要建设用地，也需要腾退出宅基地来解(jie)决。
在宅基地改革中，国家反复重申，市(shi)民（资(zi)本）下乡占地建房不(bu)合法。与(yu)宅基地盘活有关的政策，比较重要的是2018年中央一号文件提出的“宅基地三权分置”，重点是“适度”放活宅基地和农民房屋使用权。同时，政策强(qiang)调：“不(bu)得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管(guan)制(zhi)，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅(shu)大(da)院(yuan)和私人(ren)会馆。”
2019年，修订后的《土地管(guan)理法》保持农村宅基地制(zhi)度稳(wen)定，主要取向是保障农村人(ren)口(kou)居住权，宅基地的初始取得主体是“农民”，依然是身份性的，局(ju)限于集体经济(ji)组织内部。这里的“农民”是真正(zheng)意义上的“农民”，是处于进城相对弱势而又(you)离(li)不(bu)开乡村的农民。农村闲置宅基地资(zi)源可以用于新业态、新产业，解(jie)决农村建设用地不(bu)足，但此类宅基地使用权流转，并不(bu)属于新增农村建房用地的范畴。
在宅基地管(guan)理中，退休(xiu)干部职工并无例外的权利。退休(xiu)干部职工属于市(shi)民群体。相对于进城的普通农民，他们具有体制(zhi)内的身份，他们退出乡村也最为彻底。不(bu)因他们的“家乡人(ren)”身份，属于“乡村能人(ren)”“乡贤”，就可以例外地享有宅基地和建房权利。
新华每日电讯曾报道：别打农村宅基地的“歪主意”
因此，市(shi)政府以盘活老旧宅基地的方式，满足退休(xiu)干部职工回(hui)乡建新房用地需求，在法律上并无依据，道理上也有很大(da)争议。地方政府应该慎之又(you)慎。
再说，如果地方政策允许鼓(gu)励退休(xiu)干部职工建新房，会立刻引发广大(da)群众的质(zhi)疑。比如说：第一，退休(xiu)干部职工可以回(hui)乡建新房，那么在职的干部职工是否可以回(hui)乡建新房？第二，干部职工可以回(hui)乡建新房，那么普通的城市(shi)居民能不(bu)能回(hui)乡建新房？
一旦政策开了这个口(kou)子(zi)，那么宅基地配置的福利性、身份性就要被打破，宅基地管(guan)理的严肃性就丧失了，保障弱势农民的国家政策就会被各种各样的“例外”带(dai)偏(pian)了。
特别是一些(xie)领导干部的身份具有敏感性。如果领导干部带(dai)头(tou)到农村占地建房、建设乡村养老别墅(shu)，而农村一些(xie)弱势农民却没有宅基地建房，这就会引发严重的村庄内部的公(gong)平问题。
三
最后考虑一个问题。
退休(xiu)回(hui)乡干部职工有比农民多的经济(ji)资(zi)源、社会资(zi)源，是“乡贤”，一定程度上有助于乡村振(zhen)兴。但这些(xie)退休(xiu)干部职工有助于乡村振(zhen)兴，主要是和其掌握的政治、社会和经济(ji)资(zi)源有关，与(yu)是否建新房无关。建新房必(bi)然占用本属于农民的宅基地，而本属于农民的基本权利并不(bu)能被交易。回(hui)馈家乡切不(bu)能变成与(yu)在乡农民争土地、争利益。
还是前文所说的，如果为了让他们回(hui)乡支持乡村振(zhen)兴，必(bi)须开口(kou)子(zi)，那么一般的普通市(shi)民、企业家等等下乡，也必(bi)然要求开口(kou)子(zi)满足他们的宅基地需求，宅基地制(zhi)度就不(bu)是撕开了一个口(kou)子(zi)，而是全面溃决了。相对于乡贤能人(ren)给乡村建设带(dai)来的支持，他们给乡村带(dai)来的损害更大(da)。
回(hui)到对宅基地制(zhi)度的分析，现行土地管(guan)理法律之所以限制(zhi)非农民、非集体经济(ji)组织成员获得宅基地，是有深层原因的。农村土地属于集体，宅基地是集体土地的一部分，用于保障居住。相对于城市(shi)居民，农民总体上还是“弱势群体”，宅基地政策是保障弱势群体的社会政策。正(zheng)是对外来成员的排斥，本集体农民的宅基地才有保障。
当前农户普遍采取“以代际分工为基础的半工半耕(geng)”生计模式，年轻劳(lao)动力进城务工，年老劳(lao)动力则在家务农，农民家庭依靠这种兼业经营方式获得在农村生活的经济(ji)收入。这一生计模式下，宅基地还是农民家庭在农村生产生活的基本条件，也是进城农民的退路。如果允许非集体成员获得宅基地（而不(bu)仅仅是获得流转的、一定期限的、有限制(zhi)的宅基地使用权），那么农民就将容易通过“市(shi)场”的方式失去宅基地。
盘活闲置宅基地有很多方式，乡村振(zhen)兴有很多方式，政策并不(bu)需要开这样的口(kou)子(zi)。政策就是政策，要具有特别的严肃性，作(zuo)为体制(zhi)内的社会成员——退休(xiu)干部职工，更不(bu)能为了个人(ren)享受要求政府开口(kou)子(zi)，不(bu)能带(dai)头(tou)挑(tiao)战国家宅基地政策。这就不(bu)仅是法律问题，而是政治问题了。
农村改革，坚守底线是特别重要的。
来源|底线思维