县域党委政府是县域发展的直接推(tui)动者，是国家乡村振兴战略(lue)的一线执行者和(he)责任人(ren)。在推(tui)动城乡融合发展过程中(zhong)，乡村发展规划、产业结构布局、公共服务供给和(he)要素(su)资源(yuan)配置等(deng)方面都需要县域党委政府来统(tong)筹谋划和(he)落实落地。因此，县域党委政府的角色、行为和(he)能(neng)力关乎县域治(zhi)理(li)的效能(neng)，进而影响着县域城镇化和(he)乡村振兴的成效。

县域对于中(zhong)国这样一个大(da)国的国家治(zhi)理(li)具有重要意义。首先，县级政府是国家政策的转化器。中(zhong)国作为一个大(da)国，行政体系存在多个层级、各地经济社会发展水平存在较大(da)差异。国家政策既要确保统(tong)一性、权(quan)威性，又要兼顾地方性、多样性。为了兼顾二者，地方政府尤其是县级政府的角色就至为重要。中(zhong)央的统(tong)一、宏观的政策，层层传达到县级，需要县级政府根据(ju)本县实际，将(jiang)其转化为可操作、能(neng)落地的具体举措。与省、市级地方政府相比，县级政府距离(li)乡村基(ji)层社会更近，更能(neng)掌握基(ji)层社会的实况(kuang)。县级政府机构健(jian)全、职能(neng)完备，具备在辖区范(fan)围内进行政策决策的权(quan)力。相反，乡镇作为“不(bu)完全政府”，其权(quan)力、资源(yuan)、职能(neng)都较为有限，难以担负起政策转化的重任。如此，国家政策转化的重任自然而然地落到县级政府。县级政府成为国家政策转化的重要枢纽(niu)。

其次，县级政府是地方经济的发动机。与乡镇相比，县级政府具有较大(da)的经济自主权(quan)。它掌握着辖区内的土地开(kai)发权(quan)、财政权(quan)、发债权(quan)等(deng)，具有较为完备的经济发展权(quan)能(neng)。而乡镇政府要么不(bu)具备这些权(quan)能(neng)，要么只具备有限的权(quan)能(neng)。特(te)别是改革(ge)开(kai)放以来，县级政府在我国经济社会发展中(zhong)扮演着日益重要的角色。县的重要经济地位催生了广为人(ren)知的“百强县”排行榜。1992年(nian)，全国首届“百强县”排行榜发布，引(yin)发社会各界广泛关注。自1995年(nian)起，党中(zhong)央数次表彰全国优秀县委书记。2014年(nian)，中(zhong)共中(zhong)央党校举办了第一期县委书记研修班。这些都表明县在中(zhong)国经济发展中(zhong)的重要地位以及(ji)国家对县的高(gao)度重视。

再次，县级政府是中(zhong)国城镇化的助推(tui)器。县域城镇化是中(zhong)国城市化体系的重要组成部分。县域内既有城镇，又有乡村。县级政府在实施(shi)乡村振兴、推(tui)进城乡融合发展中(zhong)发挥重要作用(yong)。县域城镇化需要促进农(nong)村人(ren)口向县城有序转移。改革(ge)开(kai)放以来，县级政府通过集约土地、财政、金融、公共服务等(deng)资源(yuan)，快速推(tui)动着县域经济社会发展和(he)城镇化进程。

凡此种(zhong)种(zhong)，均凸显了县域对于大(da)国治(zhi)理(li)的重要意义，也充分彰显了党、国家和(he)社会各界对县域发展问题的高(gao)度关注。县级政府是推(tui)进中(zhong)国式现代(dai)化的重要主体。可以说，没有县级政府的积极性、能(neng)动性，地方经济便难有活(huo)力，农(nong)业和(he)农(nong)村现代(dai)化便困难重重。

谈县域治(zhi)理(li)结构转变

从结果管(guan)理(li)向过程管(guan)理(li)带来新的治(zhi)理(li)效应

新京(jing)报：你和(he)多位研究者都提(ti)到，县域治(zhi)理(li)结构近年(nian)来发生变化，上级监管(guan)下级从结果管(guan)理(li)向过程管(guan)理(li)转变。如何理(li)解(jie)这一重大(da)变化？带来了哪(na)些治(zhi)理(li)效应？

田先红：结果管(guan)理(li)模式主要侧重对基(ji)层干部治(zhi)理(li)任务目标完成情况(kuang)的管(guan)理(li)。结果管(guan)理(li)模式主要有几个特(te)征：在管(guan)理(li)目标上，以调(diao)动积极性为主；在考核方式上，上级注重结果导向；在行政手段上，主要采(cai)取包(bao)干制；在自主空间上，上级赋予下级较大(da)的自由裁量权(quan)。

过程管(guan)理(li)模式则侧重对基(ji)层干部行政过程的监管(guan)，高(gao)度强调(diao)行政过程的规范(fan)化。县域过程管(guan)理(li)模式的主要特(te)征包(bao)括：在管(guan)理(li)目标上，以监督干部为主；在考核方式上，以过程监管(guan)为导向；在治(zhi)理(li)手段上，以行政体制为主；在自主空间上，基(ji)层自主行政空间较小。

县域治(zhi)理(li)体系从结果管(guan)理(li)到过程管(guan)理(li)模式的转变，带来了一系列新的治(zhi)理(li)效应。其中(zhong)的正(zheng)向效应包(bao)括：

一是基(ji)层治(zhi)理(li)越来越规范(fan)。基(ji)层干部的规范(fan)行政意识(shi)增强，更加(jia)注意按照制度、规范(fan)来开(kai)展行政活(huo)动。一些研究者也观察到，基(ji)层治(zhi)理(li)的规范(fan)化、技术化、行政化趋势(shi)日益强化。

二是基(ji)层干群关系得以缓和(he)。随着国家对县域基(ji)层干部行政过程管(guan)理(li)的加(jia)强，基(ji)层干部乱作为、侵害群众权(quan)益的现象大(da)幅度减少。此前(qian)干群之间紧张关系局面被缓解(jie)。基(ji)层干部越来越注意群众的感受，“情感治(zhi)理(li)”“打(da)感情牌(pai)”的特(te)征日益明显。干群关系呈现和(he)谐局面。

但同时，也带来了县域政府的自主性弱化、基(ji)层干部的情感体验(yan)弱化、县域治(zhi)理(li)的自主空间被压缩等(deng)负向治(zhi)理(li)效应。

谈基(ji)层监督问责

基(ji)层治(zhi)理(li)现代(dai)化转型(xing)应疏堵结合

新京(jing)报：近年(nian)来基(ji)层监督问责体系不(bu)断完善，对基(ji)层治(zhi)理(li)能(neng)力建(jian)设来说有哪(na)些作用(yong)？

田先红：近年(nian)来，基(ji)层监督问责体系的不(bu)断完善，对于基(ji)层治(zhi)理(li)体系和(he)治(zhi)理(li)能(neng)力建(jian)设具有重要意义。

首先，有助于基(ji)层治(zhi)理(li)的合规化。长期以来，基(ji)层治(zhi)理(li)的非规范(fan)化问题较为突出。一些基(ji)层干部在工作中(zhong)存在优亲厚友、搞特(te)殊主义等(deng)现象。有些干部为了给他人(ren)解(jie)决问题，打(da)法律制度的擦边球，甚至突破纪律、法律的红线。随着监督问责体系的不(bu)断完善，基(ji)层干部违规违法的空间大(da)大(da)压缩，干部按照法律、制度办事的意识(shi)不(bu)断增强。

其次，有助于增强决策的科学化、合理(li)化。以前(qian)基(ji)层一些主要领导干部存在搞一言堂(tang)、拍脑袋决策、破坏民(min)主程序等(deng)现象，决策失误带来较大(da)损失。随着监督问责体系的完善，领导干部的决策权(quan)受到更大(da)约束。

再次，有助于增强基(ji)层工作推(tui)动能(neng)力。基(ji)层治(zhi)理(li)中(zhong)存在的不(bu)作为、慢作为、乱作为等(deng)现象，使基(ji)层政府工作推(tui)动能(neng)力弱化。监督部门的介入和(he)问责制度的完善，可以提(ti)高(gao)基(ji)层干部的担当作为意识(shi)，加(jia)强对基(ji)层工作推(tui)动过程的监督管(guan)理(li)，为基(ji)层政府推(tui)动工作注入更强大(da)的势(shi)能(neng)。

最后，有助于巩固党的群众基(ji)础。基(ji)层干部行为不(bu)规范(fan)、基(ji)层治(zhi)理(li)中(zhong)的“微腐败”等(deng)现象，容易(yi)在广大(da)群众中(zhong)造(zao)成不(bu)良影响，恶化干群关系。基(ji)层监督问责体系的完善，可以进一步规范(fan)基(ji)层干部行为，改善基(ji)层干部群体的形(xing)象，进而改善基(ji)层干群关系，巩固党的群众基(ji)础。

当然，一些不(bu)合理(li)的监督问责制度也可能(neng)产生负效应。因此，在加(jia)强监督、强化法律制度权(quan)威的同时，还要进一步理(li)顺基(ji)层体制。基(ji)层治(zhi)理(li)现代(dai)化转型(xing)应该以合理(li)化的制度体系建(jian)设为基(ji)础，采(cai)取疏堵结合的方式，既要监督问责又要理(li)顺基(ji)层体制机制，使基(ji)层干部真正(zheng)拥有干事创(chuang)业的资源(yuan)和(he)空间，而监督又更加(jia)卓(zhuo)有成效。

新京(jing)报首席记者何强