界面新(xin)闻记者 | 张(zhang)倩(qian)楠
界面新(xin)闻编辑 | 刘海川
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2024年5月31日是第37个世界无烟日，这(zhe)也是中国全面推进控烟的第19年。
2005 年，我(wo)国与世界卫(wei)生组织签订《烟草控制框架公约》（简称《公约》）后，全面推进控烟履约。然而，我(wo)国尚无全国性的控烟法律法规，控烟法条散见于《未成年人保护法》《烟草专卖法》《广告法》《慈善法》《基本医疗卫(wei)生与健康促进法》等法律中。
当前，我(wo)国控烟立法主要以地区(qu)性立法为主。2023年，44个城市新(xin)出台或修(xiu)订了市级控烟相(xiang)关法规。截至(zhi)目前，我(wo)国24个省份出台省级控烟相(xiang)关法规，254个城市出台市级控烟相(xiang)关法规，无烟环境建设成果持(chi)续巩固。
“控烟立法进程还是比(bi)较缓慢的。” 新(xin)探健康发展研(yan)究(jiu)中心副主任姜垣向界面新(xin)闻介绍，“全面无烟”的判断(duan)标准，参照世界卫(wei)生组织《烟草控制框架公约》第8条及其实施准则的规定(ding)，“禁烟场所应覆盖所有室内公共场所、室内工作(zuo)场所以及公共交(jiao)通工具”，如果以列举方式规定(ding)禁烟场所则至(zhi)少覆善世界卫(wei)生组织推荐的8类场所（医疗卫(wei)生机(ji)构、中小学校(xiao)、大学、政府公共设施、办公室、餐饮场所、酒吧(ba)等娱乐场所、公共交(jiao)通工具）。
2006 年《公约》生效以来，银川、杭州、哈尔滨、天津、长春(chun)、南(nan)宁等城市就开(kai)始尝试出台控烟法规。到2014年之(zhi)前，立法城市以二线及以下城市为主，控烟条款相(xiang)对宽松，全部明(ming)文允许设置吸烟室（区(qu)）。
以2009年6月1日起施行的《银川市公共场所控制吸烟条例》为例，允许在控制吸烟场所设置吸烟室。条例规定(ding)在飞机(ji)、火(huo)车、长途汽车等公共交(jiao)通工具的等候室；机(ji)关、团体、企业(ye)、事业(ye)单位内；互联网上网服务营业(ye)场所的服务区(qu)域(yu)；风景(jing)名胜区(qu)可以设置吸烟室或者划定(ding)吸烟区(qu)，吸烟室或者吸烟区(qu)以外的区(qu)域(yu)禁止吸烟。而鞍山、贺州、云浮、清(qing)远(yuan)、南(nan)宁等城市都允许在禁止吸烟场所设置吸烟室。
2014 年 11 月 28 日《北京市控制吸烟条例》出台，全国地方性控烟立法进入了严格激进阶段，这(zhe)一时期开(kai)展控烟立法的城市有北京、福州、广州、上海、兰州、上饶、乌海、杭州、西安、深圳、武汉(han)、郑州、青岛等城市。立法城市以一线城市、新(xin)一线城市为主。控烟要求严苛激进，其中5个城市不(bu)允许设置吸烟室，2 个城市允许设置但有一定(ding)的过渡期。
然而2020年以后，控烟立法重回审慎阶段。以2020年通过的《重庆市公共场所控制吸烟条例》为例，其中规定(ding)，公共场所的室内区(qu)域(yu)禁止吸烟。但是，餐饮服务场所、住宿(xiu)休息(xi)服务场所、公众娱乐场所的室内区(qu)域(yu)，可以划定(ding)或者设置吸烟区(qu)。而银川、西安也暂缓了对《银川市公共场所控制吸烟条例》《西安市控制吸烟条例》修(xiu)订的进程。
“从2020年重庆的控烟立法，规定(ding)餐厅(ting)，娱乐场所和宾馆三类场所不(bu)全面禁烟，立法进程又开(kai)始出现(xian)了一个倒退。事实上，254个已(yi)经(jing)出台控烟相(xiang)关法规的城市中，真正符合《公约》‘全面无烟’标准的，大概只占10%左右。” 姜垣说。
事实上，允许设置吸烟区(qu)可能会引起执法困境。济南(nan)市卫(wei)健委2021年给人大代表的一份答复中谈到，给室内设置吸烟室“开(kai)绿灯”不(bu)仅违反国内外法规，有悖于健康至(zhi)上的社(she)会共识，还违背(bei)了科学立法、有效执法的原则。答复还称，重庆、大连设置室内吸烟室，脱离工作(zuo)实际，不(bu)具备可操作(zuo)性，至(zhi)今(jin)无法出台吸烟室的设置标准、场所责任、执法主体和违法吸烟行为取证等相(xiang)关管(guan)理及执法细则，法规执行几近停滞。
姜垣表示，控烟立法的力度涉及到各利益主体之(zhi)间的博弈。烟草行业(ye)是控烟履约的主要责任方之(zhi)一，但是对于开(kai)展公共场所严格的控烟立法持(chi)保留态度。部分省市的烟草经(jing)济占宏观经(jing)济的比(bi)例较高，对地方经(jing)济有较大支撑(cheng)作(zuo)用，这(zhe)些地区(qu)一般不(bu)倾(qing)向于出台全面控烟法规。
例如产烟大省云南(nan)的控烟阻力就非(fei)常明(ming)显。“云南(nan)的烟草太强了，”姜垣此前接受媒(mei)体采访时介绍，在云南(nan)开(kai)展控烟相(xiang)关的培训、宣传等活动，均会受到当地烟草业(ye)的影响，一些活动甚至(zhi)要事先知会烟草业(ye)。
“我(wo)参与过很多城市控烟立法的过程，立法需要花费很多的时间和精力。目前已(yi)有控烟立法的254个城市中，有很多不(bu)符合《公约》的标准，而尚未立法的城市也面临着很大的阻力。更为理想的状况(kuang)是在全国层面统一立法，地方依法执行。” 姜垣说。
事实上，早在2014年，当时的卫(wei)生计生委就起草了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》，并进入征求意见阶段。然而，直到目前，《公共场所控制吸烟条例》仍未正式颁布。
此外，姜垣也指出，立法以外，严格高质量(liang)的执法对于控烟而言是必不(bu)可少的保障，部分地区(qu)虽然有控烟法规，但由于缺少执法人员(yuan)等各种问题，导致“有法却不(bu)执法”，控烟效果就比(bi)较差。相(xiang)比(bi)而言，上海、深圳等地在执法方面做(zuo)得比(bi)较好。
3月12日，上海市卫(wei)生健康委员(yuan)会健康促进处副处长崔元在2024年上海市控烟工作(zuo)会议上强调，监管(guan)执法是控烟工作(zuo)的基础和关键，要进一步依托法治保障夯实多部门协同合作(zuo)的社(she)会共治机(ji)制。上海市健康促进委员(yuan)会办公室副主任王(wang)彤表示，数据显示，自2017年上海实行室内全面禁烟后，全市年均控烟执法处罚金额达(da)220万元以上，至(zhi)2023年底累计近1600万元。而成效也相(xiang)当明(ming)显，上海法定(ding)禁烟场所违规吸烟发生率从控烟立法前的37.5%下降(jiang)至(zhi)12.3%。自控烟立法以来，上海市成人吸烟率已(yi)下降(jiang)了7.5个百(bai)分点至(zhi)19.4%，提前达(da)到“健康中国2030”目标。