今年以来(lai)，新一轮财税体制改革(ge)豁(huo)然提速，消费税成为改革(ge)突破(po)口(kou)之一。
现(xian)行《消费税暂行条例》于2008年修订，部分条款已不适应当前市场环(huan)境。此外，现(xian)行消费税只有15个税目，针对(dui)高档甚至奢侈(chi)消费品的税目偏少，上万元的包包鞋(xie)服、私人飞(fei)机、马术、高档会所娱乐休闲(xian)等未纳入消费税征(zheng)收范(fan)围。而今，房地产低迷，地方政府土地收入锐减、财政吃(chi)紧。宏(hong)观经济承压，收入差距矛盾突出(chu)。消费税改革(ge)，被(bei)寄予厚(hou)望。
2019年公布的《中华人民共和国消费税法（征(zheng)求意见稿）》第二十条明确，国务院可以实施消费税改革(ge)试点，调(diao)整消费税的税目、税率(lu)和征(zheng)收环(huan)节，试点方案报全国人民代表大(da)会常务委(wei)员会备案。今年3月(yue)财政部提交的《关于2023年中央和地方预算(suan)执行情(qing)况与2024年中央和地方预算(suan)草案的报告》指出(chu)，在保持宏(hong)观税负(fu)和基(ji)本税制稳定(ding)的前提下，进一步完善税收制度、优化税制结构，研究健全地方税体系，推动消费税改革(ge)，完善增值税制度。
外界分析，房产税短期难产导致税改目标转向消费税，而扩大(da)征(zheng)收范(fan)围、调(diao)整税基(ji)税率(lu)、后移征(zheng)收环(huan)节、稳步下划地方将是(shi)消费税改革(ge)的看点。6月(yue)25日，审计署向十四届全国人大(da)常委(wei)会第十次会议作《国务院关于2023年度中央预算(suan)执行和其他财政收支的审计工作报告》，再次强调(diao)，谋划新一轮财税体制改革(ge)，完善中央与地方财政事权和支出(chu)责任划分。
财政部财政科学研究所原(yuan)所长贾(jia)康告诉《财经》，消费税改革(ge)考虑已久，原(yuan)先更看重消费税不可替代的调(diao)节功能。2016年“营改增”后，第一大(da)税营业税不复(fu)存在，增值税改为央地对(dui)半分成后，地方财力仍(reng)缺少坚实的地方税体系支持。财政学界一度积(ji)极探讨，把原(yuan)来(lai)每(mei)年增量100%归中央的消费税中至少一部分从生产出(chu)厂环(huan)节征(zheng)收，后移至消费环(huan)节，按照(zhao)属地原(yuan)则交给(gei)各地政府。后来(lai)实际操作只将珠宝首饰(shi)这一项税目推给(gei)地方。而今谋划新一轮财税改革(ge)，消费税再度受(shou)到关注。
促社会公平，哪些消费品该被(bei)纳入？
最新《消费税税目税率(lu)表》显示，中国消费税的税目共15种，税率(lu)从1%至56%不等。一是(shi)影响生态环(huan)境的消费品，?如小汽车、?摩托车、?成品油、?汽车轮胎、?木制一次性筷子、?鞭(bian)炮(pao)、?焰火、?实木地板。二是(shi)过(guo)度消费不利于健康的消费品，?如烟、?酒等。三是(shi)以少数高收入群(qun)体为消费主(zhu)体的奢侈(chi)品类消费品，?如高尔夫(fu)球及球具、?游艇、?高档手表及珠宝玉石等。
目前，高档化妆品消费税率(lu)为15%，金银首饰(shi)、铂金首饰(shi)和钻(zuan)石及钻(zuan)石饰(shi)品税率(lu)为5%，高档手表税率(lu)20%，游艇、高尔夫(fu)及球具税率(lu)为10%。卷烟税率(lu)分为生产、批发环(huan)节，甲类卷烟生产环(huan)节为56%加0.003元/支、卷烟批发环(huan)节为11%加0.005元/支。白酒消费税包括从量计征(zheng)、从价计征(zheng)，如果一瓶(ping)茅台酒出(chu)厂价格是(shi)857元，消费税为100元出(chu)头。
消费税是(shi)中国四大(da)税收之一，由生产商向当地税务机关缴纳。财政部数据显示，2023年，中国增值税、企业所得(de)税、消费税和个人所得(de)税四大(da)税种总计占税收收入的78%。2023年，消费税为1.61万亿元，同比下降3.5%，占税收收入约8.9%，仅次于增值税（约38.3%）和企业所得(de)税（约22.7%）。据悉(xi)，其他三大(da)税已经实现(xian)央地共享，消费税主(zhu)要仍(reng)归中央。
中央财经大(da)学财政税务学院教授白彦锋向《财经》介绍，不同于增值税的普遍征(zheng)收，消费税主(zhu)要用于特(te)殊调(diao)节。一是(shi)调(diao)节部分奢侈(chi)品消费，缩(suo)小贫富收入差距。二是(shi)促进绿色(se)低碳、可持续的高质量发展(zhan)，推动“双(shuang)碳”战略。三是(shi)2016年“营改增”后，国家提出(chu)消费税的征(zheng)税环(huan)节适当后移，拿出(chu)部分共享地方，对(dui)调(diao)节政府间财政关系也能起到一定(ding)作用。
中国农业大(da)学会计系副教授葛长银向《财经》表示，除(chu)了充实财政，消费税更重要的是(shi)通过(guo)税收手段(duan)调(diao)节消费行为、引导资源配置、促进社会公平。近年来(lai)，中国经济与消费结构发生巨大(da)变化，禁放烟花爆竹后，相(xiang)关消费税几乎消失。还有许多高档消费品未被(bei)纳入消费税征(zheng)收范(fan)围，导致税收体系的不公平。从2013年到2019年，消费税调(diao)整步伐(fa)相(xiang)对(dui)缓慢。
新一轮消费税改革(ge)酝酿多年。2013年十八届三中全会提出(chu)“调(diao)整消费税征(zheng)收范(fan)围、环(huan)节、税率(lu)”，2014年6月(yue)中共中央政治局审议通过(guo)的《深化财税体制改革(ge)总体方案》确定(ding)“调(diao)整征(zheng)收范(fan)围，优化税率(lu)结构，改进征(zheng)收环(huan)节，增强消费税调(diao)节功能”。2019年《消费税法》征(zheng)求意见稿出(chu)台，明确国务院调(diao)整税率(lu)和税目的授权条款，为后续改革(ge)留(liu)出(chu)空间。
外界推测，新一轮消费税改革(ge)可能纳入更多高污(wu)染(ran)产品、高档消费品，一些税目或移除(chu)。西南财经大(da)学财政税务学院院长刘蓉(rong)在《税务研究》期刊撰文指出(chu)，大(da)量奢侈(chi)消费品如私人飞(fei)机、高档家具，和消费行为如马术、高档会所娱乐休闲(xian)、豪华游轮旅游等未纳入消费税征(zheng)收范(fan)围。应顺应居民消费升级(ji)的现(xian)状，把更多高档消费品、服务和消费行为纳入征(zheng)收范(fan)围。
另据要客研究院发布的《中国奢侈(chi)品报告》显示，2023年，中国人奢侈(chi)品消费达到10420亿元，占全球奢侈(chi)品消费比重约为38%。2023年，中国消费者在境内市场的奢侈(chi)品消费额为6077亿元，同比增长11%；境外市场奢侈(chi)品消费额为4343亿元，增长6%。
从研究角度，白彦锋还指出(chu)，生活改善后中国糖尿病人变多，可参考国外对(dui)含糖饮料征(zheng)收消费税，引导形成健康生活方式(shi)。
华泰宏(hong)观7月(yue)发布的一份(fen)研报指出(chu)，中国烟草、酒类、成品油整体税率(lu)在全球偏低。截(jie)至2021年，中国烟草税占总零(ling)售价比例约为54%，高于美(mei)国和越(yue)南的40%、39%，明显低于欧盟国家（60%以上）、韩国（74%）、沙特(te)（74%）、日本（61%）、印度（58%）；烈酒领域，中国酒类消费税占零(ling)售价比例16.3%，略高于日本（16.2%）、巴西（9.2%），大(da)幅低于芬兰（66.8%）、澳大(da)利亚（56.5%）、英国（47.2%），以及英国（47.2%）、韩国（43.1%）。
白彦锋还建议，消费税征(zheng)税范(fan)围要向相(xiang)关服务业拓(tuo)展(zhan)，这对(dui)公平税收、防(fang)止税收流失具有重要意义。他向《财经》分析，目前消费税15个税目，只对(dui)有形商品征(zheng)税，不涉及服务消费，而社会经济的发展(zhan)愈(yu)发呈现(xian)服务化特(te)征(zheng)，服务和有形的商品之间很难分清彼此。第三产业占GDP比重已经超过(guo)50%，如果消费税征(zheng)收固守有形的商品，可能造成税源的流失。
《财经》了解到，全球范(fan)围内的消费税大(da)致可分为普遍征(zheng)收与特(te)定(ding)征(zheng)收两种类型。美(mei)国、日本属于前者，宽(kuan)税基(ji)和低税负(fu)，如日本消费税率(lu)为10%，实质是(shi)增值税性质；英国、德国属于后者，针对(dui)特(te)殊项目（如烟、酒）等征(zheng)收，一般实行从量定(ding)额计征(zheng)，且税率(lu)明显高于中国，如英国烟草税率(lu)高达82%。美(mei)英日德的消费税均在消费端征(zheng)收，均为价外税。
各国消费税税目与税率(lu)的调(diao)整属正常情(qing)况。2024年6月(yue)，随着日本《令(ling)和6年税制修正案》施行，通过(guo)“应用程序商店(dian)”等平台向日本消费者销(xiao)售数字(zi)产品或服务，且全年销(xiao)售额超过(guo)50亿日元（约合2.34亿元人民币）的外国企业，将被(bei)日本国税厅认定(ding)为“特(te)定(ding)平台企业”并征(zheng)收消费税。最近两年，新加坡亦先后将消费税率(lu)从7%上调(diao)至8%、再到9%。
消费税后移下划，哪些地区最为受(shou)益(yi)？
新一轮中国消费税改革(ge)的要义是(shi)填补地方财政。通过(guo)税目税率(lu)、征(zheng)收分配等改革(ge)弥补地方政府收入不足，这是(shi)项复(fu)杂工程。2019年出(chu)台的《实施更大(da)规模减税降费后调(diao)整中央与地方收入划分改革(ge)推进方案》提出(chu)，后移消费税征(zheng)收环(huan)节并稳步下划地方。先对(dui)高档手表、贵重首饰(shi)和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革(ge)，再对(dui)其他具备条件的品目实施改革(ge)试点。
需要澄清的是(shi)，消费税并非完全意义的中央税。此前有报道称，消费税是(shi)四大(da)税收中尚未实行央地共享的税种。白彦锋向《财经》介绍，1994年分税制改革(ge)推行前，地方政府会分享一部分消费税。改革(ge)后，地方照(zhao)旧分享此前的存量部分，纳入“保既得(de)利益(yi)”的“税收返还”。此后，中国推行过(guo)养路“费改税”的成品油消费税改革(ge)，对(dui)地方亦有一定(ding)转移支付。今天称消费税是(shi)“为数不多的几个中央税之一”，是(shi)指1994年改革(ge)对(dui)增量部分的体制规定(ding)，但(dan)已在珠宝首饰(shi)的税目上调(diao)为地方收入。继续探讨地方能不能多分享一些消费税，确实有其意义。
而今的“后移”，是(shi)指生产端缴消费税，转变为销(xiao)售端缴税。白彦锋举例，成品油消费税征(zheng)收，全国的炼(lian)油厂大(da)概200来(lai)家，全国的加油站上万座，在源头征(zheng)税的成本比较低，便利纳税人缴税，也会降低税收征(zheng)管(guan)成本，有利于提高财政支出(chu)效能。但(dan)只有一道源头征(zheng)税关卡(ka)，一旦被(bei)纳税人突破(po)，便很容易偷税漏税，近些年国家税务部门也查(cha)处过(guo)大(da)案要案。
白彦锋同时提醒，应当辩证看待(dai)征(zheng)税环(huan)节“后移”。倘若允(yun)许地方政府征(zheng)收终端环(huan)节的消费税，地方或许会更加积(ji)极地改善当地消费环(huan)境，但(dan)征(zheng)管(guan)成本的提高，也是(shi)不容忽视的。此外，现(xian)实中，一些工地施工队会直接到油库加油而非加油站，“零(ling)售”的界定(ding)仍(reng)有待(dai)商榷。
贾(jia)康亦表示，地方征(zheng)收消费税税收，存在管(guan)理(li)难题。诸如珠宝首饰(shi)主(zhu)要是(shi)在地方商城、商业综合体售卖，征(zheng)税管(guan)理(li)相(xiang)对(dui)容易。如果将烟酒消费税交给(gei)地方征(zheng)收，涉及遍布城乡(xiang)各种各样的商业网(wang)点、小铺子，甚至地摊，地方政府是(shi)否(fou)能征(zheng)税管(guan)理(li)到位(wei)，值得(de)深思(si)熟虑。
据悉(xi)，金银首饰(shi)和钻(zuan)石消费税分别在1994年和2002年后移至零(ling)售环(huan)节征(zheng)收，税率(lu)同时从10%下调(diao)至5%。卷烟已在批发环(huan)节加征(zheng)消费税，超豪华小汽车已在零(ling)售环(huan)节加征(zheng)10%的税收。但(dan)是(shi)，木制一次性筷子、实木地板和涂料等零(ling)售地点分散，不便后移征(zheng)收环(huan)节。另据银河证券数据，目前，中国消费税税源主(zhu)要集中在大(da)中企业。2011年-2018年，全国重点税源企业总体上实现(xian)平均90%左右的消费税收入，占比最低的2011年也达到85.49%。
一些市场机构分析，考虑到税收征(zheng)管(guan)成本、避免得(de)不偿失，消费税征(zheng)收可能会部分后移或直接后端增收（类似电子烟）。预计将先从部分具备条件的税目试点运(yun)行，之后再逐步推广(guang)至烟、油、汽车等主(zhu)要税种；先将增量部分下划至地方，之后逐步提高央地间分成。2019年，国务院出(chu)台的《实施更大(da)规模减税降费后调(diao)整中央与地方收入划分改革(ge)推进方案》亦明确提出(chu)“改革(ge)调(diao)整的存量部分核定(ding)基(ji)数，由地方上解中央，增量部分原(yuan)则上将归属地方”。
白彦锋分析，将部分消费税下划给(gei)地方，存在改革(ge)的合理(li)性和必要性。分税制改革(ge)的初衷就是(shi)调(diao)动中央和地方积(ji)极性。而且，2024年中央安(an)排对(dui)地方转移支付10.2万亿元，规模庞大(da)，一些地方可能躺平，坐等中央拨财政资金。部分消费税后移下划，有利于增加地方政府造血和自力更生的能力，同时也减少消费税先上解、再下划的行政管(guan)理(li)摩擦成本。
白彦锋同时指出(chu)，消费税税源后移下划，很难解决(jue)区域发展(zhan)不平的问题。发达地区消费税税源多，欠发达地区不要财权，只要财政收入就行，当地地税比较薄、增收空间有限。葛长银亦向《财经》介绍，学术界对(dui)消费税的归属存在争议，有专(zhuan)家认为，将消费税收入归地方或造成不公平，在销(xiao)售环(huan)节征(zheng)收也会导致不公。比如云南是(shi)烟草（生产端征(zheng)收）消费税大(da)户，但(dan)陕甘宁、东部沿(yan)海地区的烟草消费量很大(da)，若在销(xiao)售环(huan)节征(zheng)收，大(da)量消费税会从云南转向别的省(sheng)份(fen)征(zheng)收。
2022年中国税务年鉴统计数据显示，消费税收入主(zhu)要来(lai)自烟草、石油燃料、汽车、酒的消费税税目，分别占总比53.4%、33%、7%、4.6%，其他税目仅占2%。银河证券测算(suan)，消费税“后移”对(dui)上海、贵州、云南、湖北、湖南等烟酒、汽车、石油生产加工大(da)省(sheng)的税收贡(gong)献额是(shi)负(fu)增长，对(dui)广(guang)东、山东、河南、浙江等人口(kou)和消费大(da)省(sheng)的税收收入则为正增长贡(gong)献。
银河宏(hong)观测算(suan)，假设消费税全部征(zheng)收后移，并按50%比例下划地方，将分别增加东、中、西、东北地区省(sheng)份(fen)税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。东部10省(sheng)烟酒、成品油、汽车消费占全国消费将近一半，东部地区获(huo)得(de)税收转移绝对(dui)值较大(da)。
从财政收入增长率(lu)的角度看，银河宏(hong)观测算(suan)，消费税改革(ge)后，东北和中、西部地区的收入增幅大(da)于东部地区，按照(zhao)50%比例下划，东、中、西、东北地区财政增速分别为5.2%、7.8%、7.3%、9.6%。黑龙江、辽宁、湖北等东北及中、西部地区的地方财政收入的基(ji)数较低，且本身具备一定(ding)的人口(kou)和消费规模，消费税“下划”对(dui)其财政的改善程度较高。
葛长银指出(chu)，消费税的分配需要慎重，避免引发地区间的不平衡(heng)。此外，消费税应根据不同品类区别对(dui)待(dai)，有的在生产端征(zheng)收，有的在零(ling)售端征(zheng)收。税率(lu)的高低还需要考虑国有企业和民营企业的情(qing)况。垄断国企对(dui)高税率(lu)的承受(shou)力较强，民营企业则可能面临较大(da)压力。税收政策应基(ji)于实际情(qing)况，避免一刀切，确保不同类型企业在同一税收制度下能够公平竞争。
土地财政吃(chi)紧，财税体制改革(ge)任重道远
消费税转变为央地共享税，许多观点对(dui)此持积(ji)极态度。华泰宏(hong)观的研报介绍，从国际经验来(lai)看，法国等经济体的消费税均中央及地方共享，根据IMF（国际货币基(ji)金组(zu)织）统计，2022年法国地方政府分成占比为37%，而同处于东亚地区的日本和韩国，2022年消费税地区分成分别为28%、14%。另有观点分析，消费税改革(ge)将敦促地方政府更多关注消费。
这种观点主(zhu)张，消费税本质上是(shi)一种“人头税”，没有人就没有消费。当前全球主(zhu)要矛盾是(shi)供(gong)应过(guo)剩、消费不足，应引导要素向消费侧投入。未来(lai)，地方政府的行为将从关注企业招商引资扩大(da)生产规模，逐步转向优化营商环(huan)境促进人口(kou)消费。这种转变是(shi)发展(zhan)阶段(duan)的必然结果。
银河宏(hong)观的研报指出(chu)，过(guo)去，作为地方主(zhu)要收入的增值税和企业所得(de)税均是(shi)以生产地确定(ding)税源归属，这种税制有利于鼓励地方政府在招商引资和产业投资中培育地方税源。以生产地为主(zhu)要税收归属的税制加上中央对(dui)地方的经济目标考核机制，造就了中国制造业的竞争优势，但(dan)也在一定(ding)程度上造成了地方政府在发展(zhan)经济中“重生产、轻(qing)消费”的目标导向。
上述研报指出(chu)，消费税改革(ge)税源归属从生产地转向消费地，也是(shi)对(dui)传统促生产激励机制的一种尝试性的调(diao)整。未来(lai)有望促进地方政府加强消费基(ji)础设施建设，提振居民消费倾向，形成消费、投资正向循(xun)环(huan)。这将部分缓解相(xiang)关行业的供(gong)需失衡(heng)问题，例如目前对(dui)汽车和酒类征(zheng)收的消费税，在下划地方后，有利于提升地方政府促消费和消除(chu)区域市场壁垒的积(ji)极性。
但(dan)值得(de)注意的是(shi)，消费税改为央地共享，并不能完全取代过(guo)去几十年的“土地财政”，彻(che)底解决(jue)地方政府财源问题。华泰睿思(si)的一份(fen)研报指出(chu)，过(guo)去两年地方政府土地相(xiang)关收入缩(suo)减，2023年国有土地出(chu)让收入相(xiang)较2021年下降33.4%，土地相(xiang)关税收收入相(xiang)较2021年下降17%。而2021年峰值时地方政府的土地使用权出(chu)让金收入达8.5万亿元，消费税的下划对(dui)地方增量有限、总量上和短期里难以抵消土地出(chu)让收入对(dui)地方政府财力的拖累。
贾(jia)康向《财经》强调(diao)，消费税改革(ge)属于新一轮财政体制改革(ge)中的一个辅助(zhu)选(xuan)项，消费税在中国将近20种税里做出(chu)改革(ge)优化是(shi)必要的，但(dan)解决(jue)不了宏(hong)观层面更大(da)问题。仍(reng)需要推进配套改革(ge)的其他措施，比如理(li)顺各级(ji)政府的体制关系，更好地促进共同富裕，特(te)别是(shi)完善地方税体系，培育发展(zhan)直接税。解决(jue)地方的财政困难，短期措施和长期措施需要结合起来(lai)，标本兼治的同时，不可忘了“治本为上”。
事实上，消费税属于流转税、间接税。然而，中国直接税与间接税的比例现(xian)在大(da)体“三七开”，直接税比重明显偏低，间接税比重偏高。中国税务学会的一篇研究指出(chu)，2020年中国直接税占全部税收收入比重为37.2%，间接税比重高达62.8%。而2019年经济合作与发展(zhan)组(zu)织(OECD)成员国同口(kou)径(jing)平均值，直接税比重为55.0%，间接税比重为45.0%。虽然国情(qing)和年份(fen)不同，不宜作简单对(dui)比，但(dan)中国直接税收入比重过(guo)低问题应引起足够重视。
税收改革(ge)不只是(shi)调(diao)整税目范(fan)围、征(zheng)收分配方式(shi)，更要求极高的系统性思(si)维。消费税的变动将间接带动城市建设维护税、教育附加税等地方税种的变动。白彦锋还建议，要把增值税的优势发挥出(chu)来(lai)，按最优税制的考虑，低税率(lu)、宽(kuan)税基(ji)、严(yan)征(zheng)管(guan)、少优惠，道道征(zheng)税、上下之间进行计合。将增值税的普遍征(zheng)收与消费税的特(te)殊调(diao)节结合起来(lai)，既筹集收入又调(diao)节经济。
此外，粤(yue)开证券首席经济学家罗志恒表示，还要推动个人所得(de)税改革(ge)从分类与综合相(xiang)结合的征(zheng)收模式(shi)彻(che)底走向综合征(zheng)收，减轻(qing)工薪阶层负(fu)担的同时强化征(zheng)管(guan)。此外，提高资源税、环(huan)境税税率(lu)。推动社会保险费改税，强化征(zheng)管(guan)的同时降低费（税）率(lu)。稳妥探索研究数字(zi)资产税、数字(zi)服务税、碳税等新的税种。减税降费今后也应该聚焦于实施结构性的税种调(diao)整。
从财政大(da)盘看，亦有专(zhuan)家向《财经》提醒，经济下行、税收不足，一些城市以罚没款收入为代表的非税收入已经占到当地财政收入的40%以上。这对(dui)经济的影响与提高公用事业价格是(shi)类似的，或许更加恶劣，不仅迫使居民和企业进一步缩(suo)表，还会严(yan)重破(po)坏当地的营商环(huan)境。目前，中央正酝酿消费税改革(ge)，使地方能增加一类收入来(lai)源。
消费税改革(ge)脚步声将近，罗志恒分析指出(chu)，新一轮财税体制改革(ge)要继续解决(jue)的问题还包括：政府与市场关系边界不清，导致政府兜底责任不断扩张；中央与地方事权和支出(chu)责任划分不清；财力不够协调(diao)，地方税体系尚未建立，有待(dai)另谋出(chu)路；转移支付不规范(fan)尤其是(shi)共同事权转移支付规模较大(da)；省(sheng)以下财政体制有待(dai)进一步深化等问题。白彦锋建议，新一轮财税体制改革(ge)还须(xu)综合考量多方面因素，小步快跑，先选(xuan)择地方试点，成熟之后再继续推进。
本文作者：邹碧颖、刘雨青，来(lai)源：财经杂志，原(yuan)文标题：《万亿级(ji)消费税改革(ge)渐进：谁多缴税？哪些地方受(shou)益(yi)？》
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