“航行不是‘横行’，自由不能妄为。”近日，在中国(guo)国(guo)防部的记(ji)者会上(shang)，发言人针对美国(guo)国(guo)防部发布2023财年(nian)“航行自由”报告的答问一针见血。根据该报告，美方2023财年(nian)共挑战(zhan)包括(kuo)中国(guo)在内的17个国(guo)家或地区的29项“过度海洋主张”。
近年(nian)来，“航行自由”成了美方四处炫耀武力、搞联合巡航军演的常用借口。去年(nian)至今，菲律宾频频侵闯(chuang)中国(guo)仁爱礁(jiao)、黄岩岛海域；美日菲举行首(shou)次三(san)边峰会，就南海问题无理攻击中国(guo)……作(zuo)为事件的幕后推(tui)手，美方屡次搬出“航行自由”的说辞。
那么，“航行自由”到底指的是什么？美式“航行自由”与国(guo)际法认可的“航行自由”有什么不同？在美方这个核心海洋主张背后，有哪些企图？不妨一一来看。
此“航行自由”非彼“航行自由”
虽然都叫航行自由，但《联合国(guo)海洋法公约》（以下简称《公约》）里的“航行自由”与美国(guo)口中“航行自由”根本就不是一回事。前者出发点是维护各国(guo)应享有的公平海洋权益，维护全球海洋秩(zhi)序(xu)；后者出发点则是保障(zhang)美国(guo)的军事外交利益，维护美国(guo)海洋霸权。
翻开《公约》，它对领海、专属(shu)经济区、公海等海域规定了相(xiang)应的航行制度。领海宽度不超过12海里，专属(shu)经济区宽度不超过200海里，公海是指不包括(kuo)在国(guo)家专属(shu)经济区、领海或内水或群岛国(guo)的群岛水域以内的全部海域。
按照《公约》，外国(guo)船舶在领海享有无害通过，但不得损害沿海国(guo)的和平、良好秩(zhi)序(xu)或安全；在专属(shu)经济区享有航行自由，但须(xu)顾及沿海国(guo)对自然资(zi)源的主权权利以及对海洋科考(kao)、环保等事项的管辖权；各方在公海享有航行自由，但须(xu)符合“公海应只用于和平目的”等要求。值得注意的是，《公约》规定了沿海国(guo)的保护权，比如沿海国(guo)可以采取适当(dang)步骤防止非无害通过；沿海国(guo)可以要求不遵(zun)守其国(guo)内法的外国(guo)军舰(jian)立即离开领海。
那么美国(guo)口中的“航行自由”又是怎(zen)么回事呢(ne)？可谓简单粗暴。在美国(guo)眼中，“领海之外即公海”，为此它还独创了“国(guo)际水域”这个概念。在美国(guo)的概念和行为中，别说他国(guo)200海里专属(shu)经济区内美军舰(jian)可以绝对自由地航行，即便是沿海国(guo)12海里之内，它也能以无害通过之名、“不受(shou)国(guo)家的不合法限(xian)制”通行。
二者区别很(hen)明显。打个比方，《公约》规定的航行自由就如同在一个村子里，每家每户住房之外有院子，院子之外是种着瓜果蔬菜的菜园子。外来者通过菜园子需要告知主人，院子更是不能随便踏入。然而美国(guo)不仅要随便通过菜园子，更想(xiang)不打招呼(hu)就进院子。在这种绝对自由的逻辑(ji)之下，美国(guo)军舰(jian)时常未经申请(qing)或通报强行进入他国(guo)管辖的海域，由此带来的危险(xian)事件更是不胜枚举。
可见，此“航行自由”非彼“航行自由”，两者有着本质区别。美国(guo)没有加入《联合国(guo)海洋法公约》，却利用“航行自由行动”挑战(zhan)他国(guo)所谓“过度海洋主张”，实质是以美式“家法帮规”来维系(xi)全球海洋霸权。
从“旁观”到“下场”，霸权之手搅乱南海
美国(guo)口口声声说，“航行自由行动”是为了保障(zhang)海上(shang)通道安全和商业繁荣(rong)，但事实真的如此吗(ma)？
像美国(guo)国(guo)防部最近发布的“航行自由”报告，从1991年(nian)开始，基本每年(nian)都会定期发布。据统计，截至2022年(nian)，美国(guo)已累计对60多个国(guo)家实施了600多次“航行自由行动”，挑战(zhan)超过700项所谓“过度海洋主张”。
有学者做(zuo)过研(yan)究，在2000年(nian)之前，亚太地区还不是美国(guo)“航行自由行动”的最主要目标区。但2000年(nian)后，亚太地区的角色显著上(shang)升。
《国(guo)际锐评》梳理公开资(zi)料发现：从1991到2006年(nian)的15年(nian)里，美国(guo)国(guo)防部只在3个财年(nian)的“航行自由”报告中“点名”了中国(guo)（分别是1992、1993、1994财年(nian)），理由是“美方不认可其军舰(jian)进入中国(guo)领海需事先通报”。但从2007年(nian)开始，情况出现了变化。自那一年(nian)起，中国(guo)持续成为美国(guo)实施“航行自由行动”的目标国(guo)。据中国(guo)智库“南海战(zhan)略态势感知计划”统计，2015—2022年(nian)，美方针对中国(guo)南海岛礁(jiao)的“航行自由行动”总(zong)体呈现持续增加趋势，共计39次。
图片来源：南海战(zhan)略态势感知计划
为什么会有这样的变化？这与美国(guo)把全球战(zhan)略重心调整至亚太、对中国(guo)战(zhan)略疑虑持续加深、菲律宾与中国(guo)南海主权争端不断(duan)升温等因(yin)素密切相(xiang)关(guan)。如果回顾冷战(zhan)结束后美国(guo)的对外政策(ce)，可以清楚看到美国(guo)南海政策(ce)的转变轨迹。
上(shang)世纪90年(nian)代初，美方对南海问题的基本政策(ce)是，对各方领土要求的合法性不持立场，强调用和平手段解决领土纠纷，同时关(guan)注南海的航行自由。
随着奥巴马政府2009年(nian)、2012年(nian)相(xiang)继提出“重返亚太”和“亚太再平衡”战(zhan)略，美国(guo)南海政策(ce)发生了实质性转变——从过往的“观察者”变成“干(gan)预者”，开始借南海问题对中国(guo)进行牵制。
奥巴马第(di)二任期内，美方要求中国(guo)停止在南海填海造地，鼓动菲律宾将南海争端提交国(guo)际仲裁，推(tui)动南海问题国(guo)际化与多边化。同时积(ji)极向(xiang)越南、菲律宾等国(guo)提供外交帮助和军事支持，甚至直(zhi)接派(pai)遣飞机和舰(jian)船进入南海争议(yi)地区。
2017年(nian)特朗普政府上(shang)台后，美方针对中国(guo)的“航行自由行动”明显增多：美海军和空(kong)军频频到南海地区挑衅，美方还拉拢西方盟(meng)友(you)共同到南海宣示(shi)“航行自由”，在南海周边举行联合军事演习。
《国(guo)际锐评》梳理发现，2015年(nian)5月至2017年(nian)5月，美舰(jian)机侵犯中国(guo)南海主权的事件密集发生，其中一些节点耐(nai)人寻味。比如，2016年(nian)10月，美“迪凯特”号驱逐舰(jian)擅(shan)自进入中国(guo)西沙领海，正值菲律宾时任总(zong)统杜特尔特对中国(guo)访问。当(dang)时，中菲关(guan)系(xi)全面恢复并且签署了一系(xi)列合作(zuo)协议(yi)。
2023年(nian)，随着菲律宾频频在南海挑衅滋事，美军加大(da)了在南海及周边地区的军事行动。据“南海战(zhan)略态势感知计划”发布的报告，过去一年(nian)美航母打击群和两栖戒备群大(da)型编队8次进入南海，停留时间、训(xun)练(lian)强度和针对性都显著增强；至少有11艘攻击核潜艇和2艘战(zhan)略导弹核潜艇先后出现在南海及周边海域。
可见，华盛顿容不得南海风平浪静，刻意在本地区制造紧张。正如专家所说，美国(guo)的“航行自由行动”与其标榜的维护国(guo)际航道安全和海上(shang)贸易繁荣(rong)毫不相(xiang)关(guan)，而是推(tui)进美国(guo)全球战(zhan)略、维护美国(guo)安全利益的军事工具。
美式舆论战(zhan)试图美化“航行自由”
除了军事行动、外交发声，美国(guo)还针对南海地区发动舆论战(zhan)，以给“航行自由行动”披上(shang)“合理”的外衣。
2022年(nian)6月菲律宾本届政府上(shang)台后，美国(guo)媒体加大(da)了对南海局势的炒作(zuo)。《国(guo)际锐评》整理了美媒2020年(nian)1月以来有关(guan)南海局势的报道。以《纽约时报》为例，在菲新政府上(shang)台前月均报道量为3.26篇，在菲新政府上(shang)台后月均报道量上(shang)涨了42%。把数据进一步细化发现，菲律宾每次对中国(guo)发动挑衅后，《纽约时报》都会跟风炒作(zuo)。
《纽约时报》文章标题截图
为了体现所谓“现场报道”，美国(guo)记(ji)者不止一次乘坐菲律宾海警(jing)船，拍摄中菲船只对抗的影(ying)像，甚至化身为演员。2023年(nian)，《纽约时报》发布了一篇记(ji)者“硬闯(chuang)”中国(guo)南海美济岛遭到中国(guo)海军驱离的长篇报道。这个记(ji)者把自己描述(shu)得可怜兮(xi)兮(xi)，“控诉”中国(guo)海军不讲道理。而真实情况是，他乘坐的船只已经冲到美济岛2海里领海线内了！
美国(guo)空(kong)军军官本杰明·戈伊里戈尔扎里曾(ceng)在一场论坛中坦言，菲律宾海警(jing)队的策(ce)略就是“菲船只配备记(ji)者，记(ji)录(lu)与中方冲突，展示(shi)中国(guo)的‘欺凌行为’”。可见，这么做(zuo)就是想(xiang)用所谓记(ji)者视(shi)角，把中方正当(dang)合法的维权行动歪(wai)曲成“以大(da)欺小(xiao)”、把挑衅滋事的菲律宾塑造成“受(shou)害者”，颠倒黑白(bai)，让美国(guo)的“航行自由”合理化。
这场舆论战(zhan)里，还有个兴风作(zuo)浪的常客——美国(guo)智库，比如战(zhan)略与国(guo)际研(yan)究中心（CSIS）旗下的“亚洲海事透(tou)明倡议(yi)”（AMTI）。
近期，AMTI发布了一份所谓南海“环境威胁”的报告，无端指责中国(guo)破(po)坏南海环境，被(bei)多家美媒转载(zai)。此前，该机构发布的各式各样报告频繁出现在美媒关(guan)于南海的报道中。AMTI网站显示(shi)，它得到了来自美国(guo)的资(zi)金支持，被(bei)舆论比作(zuo)美国(guo)政府在南海问题上(shang)操纵公众舆论的“影(ying)子工具”。而在美国(guo)，像AMTI这样的智库还有很(hen)多。
美媒铺天(tian)盖地炒作(zuo)、记(ji)者捏造事实表演、智库报告无中生有——这番美式舆论战(zhan)操作(zuo)，正在南海地区一次又一次上(shang)演。
一位东南亚渔民曾(ceng)给《南华早报》写过这样一封(feng)信，“让我正言相(xiang)告：美国(guo)正在中国(guo)的视(shi)线内玩火。如果这种状况失去控制，整个地区都将遭受(shou)损失。我们(men)为什么要为美国(guo)的错误行为承受(shou)代价？任何一个有独立思考(kao)能力的人，看到美国(guo)一再把中国(guo)塑造为海洋争端中唯一的‘坏孩子’，难道不会感到不对劲？”
西方研(yan)究所研(yan)究员格雷格·奥斯汀也坦率(lu)指出，所谓中国(guo)在南海行为对商业航运构成威胁，是五角大(da)楼撒下的一个弥天(tian)大(da)谎。事实上(shang)，在中国(guo)和东盟(meng)共同努力下，南海航行自由一直(zhi)没有问题。美国(guo)以“航行自由”之名推(tui)行“航行霸权”，才是造成海空(kong)安全风险(xian)的根源。
（国(guo)际锐评评论员）