央视网消息(xi)：根据世界卫生组织统计，烟草危害使(shi)全球800多万人失去生命，其中(zhong)约有130万人为接触二手烟的非吸烟者。吸烟不仅会造成肺部疾病，还与其他20多种不同亚(ya)型的癌症有关，包括食管癌、胃癌、直肠癌、直结肠癌、肝(gan)癌等。许多研究表明，吸烟与心脑(nao)血管等方面的疾病也存在强关联。
中(zhong)国是世界卫生组织创始(shi)成员国之(zhi)一。2003年5月21日，世界卫生大(da)会批准(zhun)世界卫生组织《烟草控制框架公约》，同年11月10日，中(zhong)国正式签署该公约。2005年8月28日，全国人民代表大(da)会常务委员会决定(ding)批准(zhun)世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）。
根据《公约》指导原则第1条，各缔(di)约方宜使(shi)人人了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健(jian)康后果、成瘾性和致命威胁，并宜在适(shi)当的政府级(ji)别考虑有效的立法、实(shi)施、行政或(huo)其他措(cuo)施，以保护所有人免于接触烟草烟雾。公约第Ⅲ部分减少烟草需(xu)求的措(cuo)施中(zhong)明确(que)表示，以防止在室内工作场(chang)所、公共交通工具、室内公共场(chang)所，适(shi)当时，包括其他公共场(chang)所接触烟草烟雾。
2016年，中(zhong)共中(zhong)央、国务院印发的《“健(jian)康中(zhong)国2030”规划纲(gang)要》提出，到2030年，15岁以上人群吸烟率(lu)降低到20%。2019年，国家卫生健(jian)康委发布的《健(jian)康中(zhong)国行动（2019—2030年）》在控烟行动目标中(zhong)也提出，到2030年，全面无烟法规保护的人口比例达到80%及以上。2023年，我国有44个城市新出台或(huo)修订了市级(ji)控烟相关法规。
由中(zhong)国政法大(da)学卫生法研究中(zhong)心出品的中(zhong)国各省市无烟立法进程(cheng)的实(shi)时可视化地图显示，当前全面无烟立法保护人口数为2.24亿，占总人口的15.9%。如(ru)果接受(shou)我国3亿人选择吸烟的比重，还有6.56亿的非吸烟人员未能获(huo)得不接触烟草烟雾的法律保护。《公约》在我国通过19年以来(lai)，控烟立法的可行性有多大(da)？近日，记者跟(gen)随北京大(da)学社会化媒体研究中(zhong)心走进山东(dong)和上海，实(shi)地调研探讨当前控烟立法的工作实(shi)践(jian)。
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记者在山东(dong)调研时了解到，截至目前，按照山东(dong)省政府2021年立法计划，省控烟条例已经纳入了三类立法计划（抓紧调查研究和起草的地方性法规），经有关方面研究，拟将控烟有关条款纳入《山东(dong)省爱(ai)国卫生条例》修订实(shi)现，以期达到健(jian)康中(zhong)国行动的有关要求。《山东(dong)省爱(ai)国卫生条例》修订均纳入2022年和2023年山东(dong)省人大(da)三类立法计划。
在市级(ji)层面，自2013年青岛(dao)市制定(ding)出台了《青岛(dao)市控制吸烟条例》后，潍(wei)坊市和威海市也分别于2023年初出台了控制吸烟管理办法。《济南市公共场(chang)所控制吸烟条例（草案(an)）》正在进行立法程(cheng)序，已于2022年经济南市人大(da)第一轮审议，第二轮审议还未开始(shi)。
山东(dong)省市级(ji)立法计划项目包含公共场(chang)所禁止吸烟的规定(ding)（修改）
目前，山东(dong)省的淄博、德州、滨州已把控烟纳入了市级(ji)人大(da)二类立法计划，日照将其纳入了市级(ji)人大(da)三类立法计划。对于地方何时能够把立法计划变为立法通过，克服控烟立法进程(cheng)中(zhong)可能存在的阻碍，德州市疾控中(zhong)心健(jian)康教育所所长(chang)李敏在控烟工作座谈会上表示，参考青岛(dao)和上海以往的经验，如(ru)果有机会承(cheng)办大(da)型赛事或(huo)活动，那么控烟工作或(huo)成为主办场(chang)地备选的重要前提之(zhi)一。当前，德州市还在每年两会期间，通过倡议代表委员提出建议提案(an)支持(chi)市级(ji)控烟立法工作，来(lai)加大(da)控烟立法的可能性。此外，爱(ai)国卫生条例中(zhong)关于控烟工作的进一步(bu)修订，也是德州市正在努力的方向之(zhi)一。
当前省级(ji)层面，山东(dong)一直以来(lai)都在积极地和司(si)法厅、人大(da)立法委员会沟通立法计划，控烟指标也正在纳入卫生城市的考核(he)。如(ru)何能够顺(shun)利地在省级(ji)层面推动控烟立法？山东(dong)省疾控中(zhong)心健(jian)康教育所所长(chang)王连森对此表示，一方面是控烟履约是否能够在更高层面出台具体的要求，另一方面要考虑在创卫、创文明城等工作目标中(zhong)，控烟工作是否能占有更大(da)的参评权重。广大(da)群众(zhong)对于无烟环境和健(jian)康诉求的切实(shi)反(fan)馈，也会成为控烟立法工作无形的推力。
山东(dong)省疾病预防控制中(zhong)心的主任医师侯家祥(xiang)还强调，控烟工作其实(shi)不仅仅是卫生健(jian)康问(wen)题(ti)。研究表明，烟草也会对环境、海洋、土地等产生影响，需(xu)要相关负责的部门联动去关注土地健(jian)康、海洋环境等生态问(wen)题(ti)。
虽然当前德州市的控烟立法还在推进阶(jie)段，但是李敏相信，围绕控烟相关的前期工作对于长(chang)远的立法规划是十分必要的，坚持(chi)对控烟相关数据做监测可以提供基底(di)数据就是重要的一环。如(ru)果未来(lai)能够顺(shun)利立法，那么在立法后进行对比反(fan)馈，将有多项评估指标说明这项立法工作的重要意义，包括对控烟工作的民意调查、当前吸烟率(lu)的调查以及公共场(chang)所控烟现状(zhuang)调查等。倘若没有前期工作去积累基础数据，就难以评估法规对于本市人民健(jian)康还有环境发展起到的作用。
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秉持(chi)着这一初心，在持(chi)续推动立法工作之(zhi)外，整个山东(dong)还通过控烟科(ke)普、戒烟服务、试点创新等举措(cuo)，广泛动员全省各级(ji)各单位和广大(da)市民积极落实(shi)控烟履约，减少二手烟的危害，让(rang)更多的人拥有健(jian)康和清洁的环境。截至目前，山东(dong)省15岁及以上人口吸烟率(lu)已经从2020年的22.65%降到2023年的21.39%。可见，只要坚定(ding)不移地继续推进控烟履约工作，未来(lai)几年将有望看到吸烟率(lu)持(chi)续下降至健(jian)康中(zhong)国设定(ding)的目标。
当前，山东(dong)保持(chi)了全省无烟党政机关、无烟学校、无烟医疗卫生机构三个100%全覆盖建设成果。2022年，山东(dong)省印发了《关于进一步(bu)加强全省戒烟门诊规范化建设的通知》，要求规范落实(shi)5项制度（简短干预戒烟制度、随诊问(wen)询制度、转诊制度、门诊登记制度和定(ding)期随访制度），并要求规范发放戒烟健(jian)康教育处方。目前山东(dong)全省已设置戒烟门诊694家。
山东(dong)省疾病预防控制中(zhong)心主任马吉祥(xiang)表示，当前山东(dong)省的控烟工作并非“一劳永逸”，在已经出台政策的基础上，还需(xu)要通过关键的技术策略建立起配(pei)套机制，包括一些更加客观的评价指标和工具。比如(ru)通过烟雾报警器的使(shi)用来(lai)捕捉(zhuo)具有“瞬间性”的吸烟行为，设置新的体检指标“可替(ti)宁”来(lai)筛查无烟单位的吸烟者，从而真正地为不吸烟人群创造一个零烟雾的环境。而与此同时，他也强调，在室外吸烟场(chang)所的设置上也要充分地尊重吸烟者，予以吸烟者规范的吸烟空间，实(shi)现双向尊重。
马吉祥(xiang)认为，戒烟门诊设立后的下个目标是要实(shi)现控烟领域的医防融合。不再只是设立一个专门的门诊，而是要把这种生活方式的干预落实(shi)到每个临床医生的工作中(zhong)。在控烟工作上，作为临床医生，不能只开药物处方，还要开健(jian)康处方。健(jian)康处方的第一个就是戒烟，临床医生要真正做到询问(wen)病人是否吸烟，并且要通过在病历上写(xie)处方的方式告诉TA要戒烟，这样病人往往就会重视起来(lai)。
而这同时也和医共体“防治管”的内涵(han)相契合，如(ru)果真正做到危险因素被干预，那么未来(lai)的治疗费用就会下降，重大(da)疾病的出现也可能往后推迟，从而实(shi)现医保资金的更高效利用。根据主任医师侯家祥(xiang)的研究观察，他接触到的经历过戒烟的人群呈现出非常复杂的戒断情况和结果。因此，控烟干预作为心理层面的行为干预工作，还需(xu)要对健(jian)康行为学做更深一步(bu)的研究，才能更好地指导医师做好戒烟者的行为干预。
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据新华社记者，在近日举办的中(zhong)国控制吸烟协会医疗机构控烟及健(jian)康促进专业委员会成立大(da)会暨“控烟与健(jian)康”学术研讨会上，国家卫生健(jian)康委规划发展与信息(xi)化司(si)副司(si)长(chang)吴翔天表示，要持(chi)续推动无烟环境建设，将控烟宣教作为治疗患者工作的重要内容之(zhi)一，帮(bang)助患者实(shi)现健(jian)康生活方式。同时，加大(da)对烟草依(yi)赖疾病的流行病学和临床诊疗方面的科(ke)研力度，进一步(bu)推动控烟工作。
近年来(lai)，一些地方积极推动控烟立法工作，比如(ru)《上海市公共场(chang)所控制吸烟条例》实(shi)施以来(lai)，成人吸烟率(lu)下降至19.4%；《北京市控制吸烟条例》规定(ding)公共场(chang)所、工作场(chang)所室内环境、室外排队等场(chang)合禁止吸烟；《深圳(chou)经济特区控制吸烟条例》规定(ding)在室内工作场(chang)所、室内公共场(chang)所、公共交通工具内以及学校、公园、医疗卫生机构等室外场(chang)所禁止吸烟……
上海是中(zhong)国较早开展控烟工作的城市之(zhi)一。2009年12月10日市人大(da)常委会通过《上海市公共场(chang)所控制吸烟条例》（以下简称《条例》），并于2010年3月1日生效实(shi)施。《条例》是世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国生效后，大(da)陆(lu)地区首部省级(ji)人大(da)颁布的控烟地方法规。2010年5月1日至10月31日，第41届世界博览会在上海举行。世界卫生组织向中(zhong)国政府提出，办成第一届“无烟世博”。上海在控烟立法和首创“无烟世博”的同时，开启了“无烟上海”1.0时代。
2016年11月11日，上海市人大(da)表决通过了《关于修改〈上海市公共场(chang)所控制吸烟条例〉的决定(ding)》，于2017年3月1日起施行，并规定(ding)室内公共场(chang)所、室内工作场(chang)所、公共交通工具内禁止吸烟，实(shi)现室内全面禁烟，“无烟上海”进入2.0时代。上海市人大(da)常委会于2022年10月28日通过《条例》修正案(an)，并于2022年10月28日起施行。上海成为国家层面将电子烟纳入监管后，首个修订控烟法规将电子烟纳入公共场(chang)所禁烟范围的城市，此时“无烟上海”迈入3.0时代。
李敏曾在座谈会上表示，在德州市控烟立法的讨论中(zhong)，一个很关键的问(wen)题(ti)就是：如(ru)果立法，谁来(lai)对违规吸烟的行为进行执法？记者来(lai)到已经施行控烟法规的上海市尝试寻找可行的办法。一般来(lai)说，吸烟是具有瞬间性的行为，且使(shi)用电子烟不会产生烟蒂，一旦(dan)出现违规吸烟的行为，会带来(lai)一定(ding)的劝阻或(huo)执法难度。不过，上海市健(jian)康促进中(zhong)心的工作人员表示，目前当地违规吸烟的线索主要是通过市民举报接收到的，因此无烟环境的“共治共享”从一定(ding)程(cheng)度上为专门的执法团队削弱了这些壁垒。
社会共治强调政府以及多元主体（包含群团组织、个体志愿者、公民、媒体）等共同参与。在上海控烟工作形成的“六个一”模式中(zhong)，除了把控烟工作写(xie)入多个重要制度之(zhi)外，控烟的社会共治还重点体现在上海市多部门协同与社会共治机制、12345控烟投诉热线以及控烟热力地图的搭建中(zhong)。
根据控烟条例的要求，上海市健(jian)康促进委员会协调控烟的监管部门、行业主管部门以及各个协会志愿者团体等联合行动，形成对控烟的社会共治，并逐渐(jian)形成了两个配(pei)套制度。一个是季度监管执法联络员制度，联络员包括市级(ji)的横向监管执法部门和行业管理部门，也包括区级(ji)相关单位。另一个是季度攻坚专项执法周行动，每个季度会有1—2周的时间，根据那段时间新出现的问(wen)题(ti)，有所侧重、有针对性地进行一些场(chang)所的联合执法。
上海在2015年将控烟投诉纳入了市民热线12345的接听范围，2017年把市民热线纳入全民控烟监督计划。基于为志愿者提供一线环境巡查的线索，以及改变热线投诉的局限性考虑，上海接下来(lai)开发了控烟热力地图来(lai)督促场(chang)所整改，以及为志愿者巡查、监管部门提供违规吸烟的重要线索，实(shi)现共建共享健(jian)康城市。
上海控烟热力地图的控烟执法流程(cheng)
目前，上海市的控烟工作流程(cheng)基本可以在热力地图小程(cheng)序上完成：市民提交了违规线索之(zhi)后到达核(he)心志愿者，根据地址分配(pei)工单到一线志愿者，一线志愿者负责到现场(chang)进行巡查并二次复查。复查有问(wen)题(ti)的场(chang)所会被提交到区级(ji)管理员。该区域的控烟工作负责同志在确(que)认场(chang)所和问(wen)题(ti)之(zhi)后，将开具执法建议书给到相关的执法部门。执法部门在线下完成执法以后，再到线上提交结果，并同时反(fan)馈到所有的用户端(duan)。
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截至目前，我国有24个省份出台省级(ji)控烟相关法规，254个城市出台市级(ji)控烟相关法规，全面无烟法规保护人口比例不断提升。值得关注的是，当前上海市积极采取了世界卫生组织在《公约》中(zhong)提出的MPOWER措(cuo)施来(lai)推进控烟履约。包括落实(shi)到广告法，禁止烟草的赞助促销(xiao)面向未成年，同时明确(que)由各个监管部门联合执法，将有以上行为的企业和单位纳入诚信系统黑名单，依(yi)法依(yi)规实(shi)施联合惩戒。还有《公约》MPOWER里(li)面M（monitor tobacco use and prevention policies）的定(ding)期监测，掌握烟草使(shi)用情况。
上海市健(jian)康促进委员会办公室的工作人员表示，如(ru)今上海在控烟履约工作上取得的成果主要来(lai)自于两方面，一方面是控烟的法治化建设，另一方面则需(xu)要引导和宣传来(lai)为非吸烟者营造无烟氛围。
根据上海市往年的《条例》监测白皮书来(lai)看，有人劝阻吸烟和执法的比例在逐年上升，这说明如(ru)果提供了更好的让(rang)市民反(fan)馈线索的工具，那么他们参与社会共治的积极性也会相应提升。去年，上海市首次把控烟热力地图纳入了调查范围，结果显示2023年只有14.7%的现场(chang)被拦截人员听说过热力地图小程(cheng)序，其中(zhong)40.2%的人员使(shi)用过小程(cheng)序。上海市健(jian)康促进中(zhong)心的工作人员表示，这个数据还有很大(da)的提升空间，需(xu)要通过更多的宣传，吸纳更多的公民加入到社会共治的控烟工作当中(zhong)。
此外，记者在调研时了解到，我国的控烟工作也在不断对新兴产业、场(chang)所界定(ding)、行为隐秘性（电子烟）等带来(lai)的新挑(tiao)战“见招拆招”。比如(ru)在刚(gang)刚(gang)营业的“雪茄吧”内，客人可购买雪茄，搭配(pei)饮品进行商务会谈，在该场(chang)所内直接使(shi)用雪茄是以往控烟执法工作未碰到过的违规情况，需(xu)要及时予以规范管理。比如(ru)商品房在购买时包含了公摊面积，那楼道是否属于私人场(chang)所，在此吸烟是否违反(fan)《条例》？还有私人影院等场(chang)所也正在公共场(chang)所的立法界定(ding)中(zhong)。再比如(ru)，不同于传统的烟草，电子烟没有明火和烟蒂，这就需(xu)要通过烟雾感应、画面监控等技术手段来(lai)辅助进行劝阻或(huo)驻(zhu)点执法。
数据显示，上海市成人吸烟率(lu)自控烟立法以来(lai)，已下降了7.5个百分点至19.4%，提前达到“健(jian)康中(zhong)国2030”目标。公布的2021年全国青少年烟草流行调查结果显示，上海市中(zhong)学生卷(juan)烟、电子烟使(shi)用率(lu)处于全国31个省份最低。2021年上海人均期望寿命84.11岁，为全国31个省份最高。