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5月28日(ri)，最高检发(fa)布最高检第五十一批指导性案例。其(qi)中，《赵(zhao)某诉(su)内蒙古自(zi)治区某旗退役军人事务(wu)局(ju)给付(fu)烈士子女定期生活补助诉(su)讼监督案》入(ru)选(xuan)指导性案例。
【要旨】
给予烈士子女定期生活补助是落实我国抚(fu)恤优待制(zhi)度的重要体现，行政机关应当主动履行职责(ze)，确保(bao)符合条件的行政相对人及时获得物质帮助。给予烈士子女生活补助的给付(fu)起始时间根据相关法律法规政策确定，不因烈士子女是否知悉相关法律法规和政策规定、提出申请时间不同而有所区别。人民法院对行政机关未按相关法律法规政策规定的程序(xu)、标准(zhun)给付(fu)烈士子女生活补助的行为未予纠正，人民检察院应当依(yi)法监督。
【基本(ben)案情】
2012年1月20日(ri)，民政部(bu)、财政部(bu)《关于给部(bu)分烈士子女发(fa)放定期生活补助的通知》（民发(fa)〔2012〕27号，以下简称《通知》）规定，从2011年7月1日(ri)起，给居住在农村和城镇无工作(zuo)单位、18周岁之前没有享受过(guo)定期抚(fu)恤金待遇且年满60周岁的烈士子女发(fa)放定期生活补助。2012年2月16日(ri)，内蒙古自(zi)治区民政厅、财政厅《关于落实给部(bu)分烈士子女发(fa)放定期生活补助政策的实施意见》（内民政优〔2012〕32号，以下简称《意见》）规定负责(ze)烈士子女定期生活补助发(fa)放工作(zuo)的行政机关要深入(ru)细致地做好调查(cha)摸底工作(zuo)，认真准(zhun)确地界定相关人员的身份，做到不错、不漏、不留(liu)死角，发(fa)放程序(xu)为个人申报、初审(shen)认定、建立档案。2019年1月，该职能由旗民政局(ju)转至旗退役军人事务(wu)局(ju)。
赵(zhao)某轩(xuan)在解放战争(zheng)中牺牲被评为烈士。其(qi)子赵(zhao)某（1946年3月出生，农民）得知该政策后，向旗退役军人事务(wu)局(ju)提出烈士子女定期生活补助申请并于2019年6月获得批准(zhun)。自(zi)2019年7月起赵(zhao)某开始享受定期生活补助。2021年初，赵(zhao)某向旗退役军人事务(wu)局(ju)申请补发(fa)2011年7月至2019年6月期间的烈士子女定期生活补助。2021年7月，旗退役军人事务(wu)局(ju)作(zuo)出《关于赵(zhao)某要求(qiu)履行行政职能申请的答复意见》，认为“赵(zhao)某提出申请的时间为2018年12月5日(ri)，审(shen)批时间为2019年6月27日(ri)。自(zi)2019年7月赵(zhao)某开始领取烈士子女补助金，旗退役军人事务(wu)局(ju)没有拒绝或拖延等不作(zuo)为的行为。因此，不能补发(fa)你2011年7月1日(ri)至2019年6月30日(ri)的烈士子女补助金。”赵(zhao)某向人民法院提起行政诉(su)讼，请求(qiu)撤销旗退役军人事务(wu)局(ju)的答复意见，并判(pan)决给付(fu)2011年7月至2019年6月的定期生活补助。
2021年11月10日(ri)，某旗人民法院作(zuo)出行政判(pan)决，认为《意见》是为部(bu)分烈士子女发(fa)放定期生活补助的规范性文(wen)件。该《意见》明确了(le)对领取定期生活补助人员身份核查(cha)认定的流程，即：个人申报、初审(shen)认定、建立档案。本(ben)案中，旗退役军人事务(wu)局(ju)根据《意见》规定，对赵(zhao)某的申报信息经过(guo)初审(shen)认定、建立档案，并自(zi)2019年7月开始为赵(zhao)某发(fa)放生活补助金。现赵(zhao)某要求(qiu)补发(fa)2011年7月1日(ri)至2019年6月30日(ri)期间的生活补助金，但其(qi)提供的证据不能证明其(qi)在《意见》下发(fa)后，向有关部(bu)门进行过(guo)个人申报，亦(yi)无法证明行政机关存在不作(zuo)为的行为。因此，旗退役军人事务(wu)局(ju)按照政策规定作(zuo)出不予补发(fa)生活补助的答复意见，程序(xu)正当，符合法律规定，驳回赵(zhao)某的诉(su)讼请求(qiu)。一审(shen)判(pan)决生效后，赵(zhao)某不服，向某市中级人民法院申请再审(shen)。2022年5月26日(ri)，某市中级人民法院作(zuo)出裁定，驳回再审(shen)申请。
【检察机关履职过(guo)程】
案件来源。赵(zhao)某向某旗人民检察院申请监督。
行政检察办案团队对赵(zhao)某应从何(he)时享有烈士子女定期生活补助召开案情研讨(tao)会(hui)
调查(cha)核实。某旗人民检察院审(shen)查(cha)案卷后开展了(le)以下调查(cha)核实工作(zuo)：一是向旗退役军人事务(wu)局(ju)确认赵(zhao)某轩(xuan)在解放战争(zheng)中牺牲并于1983年11月被评为烈士。二(er)是向旗退役军人事务(wu)局(ju)了(le)解到赵(zhao)某18周岁之前没有享受过(guo)定期抚(fu)恤金待遇。鉴(jian)于双(shuang)方对是否应当补发(fa)抚(fu)恤金存在较大争(zheng)议，为消除分歧、凝聚(ju)共识，某旗人民检察院组织召开公开听证会(hui)，邀请政协委员、人民监督员、律师参加，听取双(shuang)方当事人意见。听证会(hui)后，听证员评议认为，对符合条件的人员以申请获批的时间划分给付(fu)起始点，事实上限缩了(le)行政给付(fu)范围，不当减损了(le)行政相对人的权益。旗退役军人事务(wu)局(ju)应当从《通知》规定的2011年7月1日(ri)起给赵(zhao)某发(fa)放定期生活补助。
监督意见。某旗人民检察院审(shen)查(cha)认为：1．根据民政部(bu)、财政部(bu)《通知》和内蒙古自(zi)治区民政厅、财政厅《意见》规定，负责(ze)烈士子女定期生活补助发(fa)放工作(zuo)的行政机关应当严格掌握政策，执行落实好政策，深入(ru)细致地做好调查(cha)摸底工作(zuo)。旗退役军人事务(wu)局(ju)未能提供证据证明其(qi)与相关部(bu)门进行过(guo)统一调查(cha)、政策宣传等工作(zuo)。行政机关履职不到位，原审(shen)判(pan)决认定旗退役军人事务(wu)局(ju)答复意见符合法律规定的主要证据不足。2．《中华人民共和国行政诉(su)讼法》第三十四条第一款规定，“被告对作(zuo)出的行政行为负有举证责(ze)任，应当提供作(zuo)出该行政行为的证据和所依(yi)据的法律、法规及规范性文(wen)件”；第三十七条规定，“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责(ze)任”。本(ben)案中，旗退役军人事务(wu)局(ju)始终未能提供漏报补报人员在文(wen)件实施后、个人申报前不能享受生活补助的法律和政策依(yi)据，亦(yi)不能提供证据证明其(qi)做了(le)调查(cha)摸底工作(zuo)。原审(shen)判(pan)决将(jiang)举证责(ze)任分配给赵(zhao)某一方，举证责(ze)任分配错误，属于适用法律错误。2022年9月，某旗人民检察院经检察委员会(hui)决定，向某旗人民法院提出再审(shen)检察建议。
监督结果。某旗人民法院采纳再审(shen)检察建议，于2022年12月30日(ri)作(zuo)出再审(shen)判(pan)决，认为《通知》和《意见》是发(fa)放烈士子女定期生活补助金的依(yi)据。旗退役军人事务(wu)局(ju)提交的证据能证实赵(zhao)某于2019年7月享受烈士子女生活补助金的情况，但不能证实赵(zhao)某不应享受2011年7月1日(ri)至2019年6月30日(ri)期间的烈士子女补助金的情况。旗退役军人事务(wu)局(ju)作(zuo)出的《关于赵(zhao)某要求(qiu)履行行政职能申请的答复意见》的主要证据不足，应予撤销。原审(shen)判(pan)决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。判(pan)决撤销原审(shen)判(pan)决和旗退役军人事务(wu)局(ju)的答复意见。旗退役军人事务(wu)局(ju)收到再审(shen)判(pan)决后，补发(fa)了(le)赵(zhao)某2011年7月1日(ri)至2019年6月30日(ri)的烈士子女定期生活补助3万余元。
根据旗退役军人事务(wu)局(ju)在听证会(hui)上反映的情况，某旗人民检察院依(yi)法调取了(le)辖区内烈士子女名单、烈士子女定期生活补助金发(fa)放数据等，确认旗退役军人事务(wu)局(ju)对符合条件的其(qi)他23名烈士子女也未从2011年7月1日(ri)起计算发(fa)放定期生活补助，遂向旗退役军人事务(wu)局(ju)发(fa)出检察建议，建议其(qi)依(yi)法把握发(fa)放烈士子女定期生活补助的政策规定。旗退役军人事务(wu)局(ju)采纳检察建议，为其(qi)他23名烈士子女补发(fa)了(le)生活补助，并表示在今后工作(zuo)中将(jiang)深入(ru)细致做好调查(cha)摸底工作(zuo)，准(zhun)确界定相关人员的身份，充分保(bao)障烈士子女的合法权益。
【指导意义】
（一）人民检察院办理行政诉(su)讼监督案件，发(fa)现行政机关未依(yi)据相关法律法规和政策规定的给付(fu)时间为烈士子女发(fa)放生活补助，人民法院生效裁判(pan)未予纠正的，应当依(yi)法监督。我国宪法对国家和社会(hui)抚(fu)恤烈士家属作(zuo)了(le)明确规定，国防法、烈士褒扬条例、军人抚(fu)恤优待条例等作(zuo)了(le)具体规定。给予烈士子女定期生活补助是落实我国抚(fu)恤优待制(zhi)度的重要体现，行政机关应当主动履行调查(cha)核实相对人情况、确定给付(fu)对象等职责(ze)，按照政策规定的给付(fu)起始时间和标准(zhun)及时履行给付(fu)义务(wu)，不因相对人知悉政策、提出申请的时间有所区别。抚(fu)恤对象认为行政机关没有依(yi)法支付(fu)抚(fu)恤金的，应当先向行政机关提出，行政机关拒绝给付(fu)或者不予答复的，该抚(fu)恤对象有权提起行政诉(su)讼。抚(fu)恤对象因不了(le)解有关规定，迟延提出行政给付(fu)申请的，行政机关应当补发(fa)行政给付(fu)决定作(zuo)出前抚(fu)恤对象应当享受的抚(fu)恤金待遇。人民法院对行政机关错误确定给付(fu)起始时间的行为未予纠正的，人民检察院应当依(yi)法提出监督意见。
（二(er)）人民检察院在履行职责(ze)中发(fa)现行政机关未依(yi)法保(bao)障同等情况的其(qi)他相对人享受抚(fu)恤待遇的，可以制(zhi)发(fa)检察建议督促其(qi)纠正。人民检察院在对个案提出监督意见的同时，可以针对行政机关未依(yi)法及时履行给付(fu)抚(fu)恤金义务(wu)，致使相对人合法权益受到侵害等普遍性问题，制(zhi)发(fa)类案检察建议，督促行政机关依(yi)法履行职责(ze)，保(bao)障抚(fu)恤对象按照国家政策规定公平享受抚(fu)恤待遇。
【相关规定】
《中华人民共和国国防法》第六十六条
《烈士褒扬条例》第二(er)条
《军人抚(fu)恤优待条例》第二(er)条
《中华人民共和国行政诉(su)讼法》第三十四条第一款、第三十七条、第七十条、第九十一条、第九十二(er)条
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉(su)讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二(er)十二(er)条
《人民检察院行政诉(su)讼监督规则》第八十四条、第一百一十九条第二(er)款、第一百二(er)十条