土地是经济社会可(ke)持续发展的物质基础，土壤质量关系百姓的米(mi)袋(dai)子、菜篮子。加(jia)强土壤污染防治是重大的民生工程，2016年《土壤污染防治行(xing)动计(ji)划》出台(tai)，土壤污染成为我国重拳(quan)治理的一个重要领域。这些(xie)年来，净土保卫(wei)战扎实推进，各项措施逐步落实。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》发布，明确“持续深入打好净土保卫(wei)战”的目标任务。本期特邀专(zhuan)家就相关问题进行(xing)研讨。
土壤环(huan)境风险得到(dao)有效管控
为何产(chan)生土壤污染问题？我国采取了哪些(xie)措施全面推动防治工作？
董战峰（生态环(huan)境部环(huan)境规划院生态环(huan)境管理与(yu)政(zheng)策研究所所长）：土壤污染问题的产(chan)生，主要是由于长期以来经济发展方式粗放、污染物排(pai)放远超(chao)过环(huan)境容量。上世(shi)纪80年代至90年代，我国开展了农(nong)业土壤背景值、全国土壤环(huan)境背景值和土壤环(huan)境容量等研究。此后，土壤污染防治工作被提上议事日程，放在与(yu)大气、水污染防治同等重要位置。
2016年，国务院印发《土壤污染防治行(xing)动计(ji)划》（简称“土十条(tiao)”），土壤污染防治工作迎来重要机遇。“土十条(tiao)”提出，到(dao)2030年，全国土壤环(huan)境质量稳中向(xiang)好，农(nong)用地和建设用地土壤环(huan)境安全得到(dao)有效保障(zhang)，土壤环(huan)境风险得到(dao)全面管控。此后，土壤污染监测网建设加(jia)快推进，试点地区工作取得积极进展，为大规模的保护(hu)与(yu)修复工作奠定了基础。2018年，中共中央、国务院印发《关于全面加(jia)强生态环(huan)境保护(hu)坚决打好污染防治攻(gong)坚战的意见》，提出“扎实推进净土保卫(wei)战”，确定了具体指(zhi)标。2019年1月1日，土壤污染防治法正式施行(xing)，生态环(huan)境保护(hu)的法律制度体系进一步完善，为土壤污染防治工作提供了法治保障(zhang)。我国以农(nong)用地和重点行(xing)业企业用地为重点，开展土壤污染状况详(xiang)查(cha)，土壤污染源头防控行(xing)动、农(nong)业农(nong)村污染治理攻(gong)坚战等稳步推进。全国约1/3的行(xing)政(zheng)村深入实施环(huan)境整治，全面禁止(zhi)洋垃圾(ji)入境，累计(ji)减少固(gu)体废物进口约1亿吨。全国受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率均超(chao)90%，土壤环(huan)境风险得到(dao)有效管控。
近(jin)年来，土壤污染治理与(yu)修复工作稳步推进。一方面，《农(nong)用地土壤环(huan)境管理办法（试行(xing)）》《工矿用地土壤环(huan)境管理办法（试行(xing)）》《土壤环(huan)境质量 农(nong)用地土壤污染风险管控标准（试行(xing)）》《土壤环(huan)境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行(xing)）》等相继印发，土壤污染防治技术体系基本形(xing)成，多地颁布实施土壤污染防治条(tiao)例。另一方面，设立中央土壤污染防治专(zhuan)项资金，设立国家重点研发计(ji)划“农(nong)业面源和重金属污染农(nong)田综合防治与(yu)修复技术研发”“场地土壤污染成因与(yu)治理技术”等重点专(zhuan)项，为加(jia)强土壤污染防治提供了资金、技术等要素保障(zhang)。
值得一提的是，充分发挥市场调节(jie)作用是破解土壤污染生态环(huan)境问题的重要手段。近(jin)年来，许多地方通过绿色金融、第三(san)方治理等方式进行(xing)有益探索，取得积极进展。
一是设立土壤污染防治基金为治理提供资金保障(zhang)。湖南、江苏(su)、吉林等10余个省份已(yi)设立土壤污染防治基金，各省（区、市）结合本地情况确定模式、规模、使用范围等。其中，江苏(su)省基金总规模20亿元，省政(zheng)府认(ren)缴出资6亿元；湖南省基金总规模12亿元，首期规模3亿元，主要用于农(nong)用地和责任主体无法认(ren)定的土壤污染防治等。
二是通过税费优(you)惠等政(zheng)策调动参与(yu)主体的积极性。北京(jing)、上海等地开展了农(nong)药(yao)包装废弃(qi)物回收试点；江苏(su)、浙江等地出台(tai)农(nong)民施用商品有机肥补(bu)贴(tie)政(zheng)策，每吨补(bu)贴(tie)金额150元至480元。为鼓励(li)污染防治企业专(zhuan)业化(hua)、规模化(hua)发展，自2019年1月1日起，对符合条(tiao)件的从事污染防治的第三(san)方企业减按15%的税率征(zheng)收企业所得税，充分调动了土壤污染治理与(yu)修复企业的积极性。
三(san)是完善绿色金融政(zheng)策拓宽资金来源渠道。在土壤污染治理领域，已(yi)开展绿色信(xin)贷、绿色保险、绿色债券等绿色金融业务。以绿色债券为例，为有效缓解重金属污染治理资金难题，湖南省在全国首次发行(xing)重金属污染治理专(zhuan)项债券，衡阳市本级、湘潭(tan)市本级、郴州市苏(su)仙区和高新区分别发行(xing)16亿元、18亿元、15亿元、18亿元，用于区域综合治理、历史遗留废渣治理、土壤修复等43个项目。
四是探索环(huan)境污染市场治理模式成效显(xian)著。2021年以来，生态环(huan)境部等推动开展生态环(huan)境导向(xiang)的开发（EOD）模式试点，探索将生态环(huan)境治理项目与(yu)资源、产(chan)业开发项目有效融合，在土壤污染治理领域涌现出一批典型案例。2024年，青海首个EOD模式试点项目在海西州大柴旦开工建设，该项目总投资100亿元，采用“生态环(huan)境综合治理和修复效益+新能源开发”的新模式，由废弃(qi)矿山环(huan)境综合治理、矿山遗址公(gong)园(yuan)、200万千瓦(wa)光储三(san)个子项目组成。
总体上看，土壤污染加(jia)重的趋势得到(dao)初步遏(e)制，土壤环(huan)境质量基本保持稳定，但同建设美丽中国的目标相比，还有不小差距。目前(qian)还主要依赖财政(zheng)投入的模式，尚(shang)不能满足土壤污染治理的资金需求(qiu)，亟需创新治理方式，以更大力度持续深入打好净土保卫(wei)战，促进人与(yu)自然和谐共生。
源头入手推动防治结合
农(nong)用地特别是耕地因面积大、人流量小成为薄弱地带(dai)，采取了哪些(xie)措施进行(xing)治理？
于法稳（中国社会科学(xue)院农(nong)村发展研究所生态经济研究室主任、研究员）：随着工业化(hua)、城镇化(hua)快速发展，与(yu)农(nong)业生产(chan)本身的面源污染相互叠加(jia)，产(chan)生了土壤污染问题。根据农(nong)用地详(xiang)查(cha)结果，我国土壤污染状况总体保持稳定，但部分地区土壤重金属污染仍然突出。造成农(nong)用地土壤污染的原因是多方面的。
一是农(nong)业生产(chan)化(hua)学(xue)投入品过量低效使用。针对农(nong)业面源污染问题，农(nong)村环(huan)境综合整治已(yi)取得积极成效，但尚(shang)未实现根本转变。化(hua)肥施用已(yi)实现减量化(hua)，但施用强度仍处高位。相关统计(ji)数(shu)据显(xian)示，2021年全国农(nong)用化(hua)肥施用量5191.26万吨，单位播种面积施肥量307.73千克/公(gong)顷，是国际化(hua)肥安全施用上限的1.37倍。整体来看，水稻、玉米(mi)、小麦三(san)大粮食(shi)作物化(hua)肥利用率与(yu)欧(ou)美发达(da)国家相比，仍有较大差距，但也表明化(hua)肥利用率还有较大提升空间(jian)。全国农(nong)药(yao)使用量、单位农(nong)作物播种面积使用量高于发达(da)国家相应指(zhi)标的平均水平。同时，农(nong)药(yao)包装废弃(qi)物产(chan)生量较大，由于缺乏有效的回收、资源化(hua)利用市场机制，包装物废弃(qi)物随意丢弃(qi)成为农(nong)业面源污染的来源，对农(nong)业生产(chan)环(huan)境造成二次污染。
二是企业生产(chan)过程中污染物排(pai)放。重点行(xing)业企业用地调查(cha)显(xian)示，我国有色金属矿采选、有色金属冶炼、石油开采、化(hua)工、电镀、制革等重点行(xing)业企业用地土壤污染隐患不容忽视。对资源型城市而言，其市域范围内农(nong)用地土壤污染、地下水状况不容乐观。
三(san)是畜(chu)禽(qin)养殖粪污带(dai)来污染。近(jin)年来，随着畜(chu)禽(qin)养殖规模不断扩大，粪污排(pai)放量也随之(zhi)增加(jia)。但由于一些(xie)非标准化(hua)的养殖场缺乏环(huan)保设施，导致粪污随意排(pai)放，对土壤质量及(ji)生态系统造成严重影响。缺乏有效的处理措施，导致粪污直(zhi)接堆肥或施用在农(nong)田中引发病原体传播和抗(kang)生素等药(yao)物残留问题，加(jia)剧了土壤污染。
针对造成农(nong)用地土壤污染的原因，我国从源头减量入手，采取相应措施，推动防治结合，在控制污染物“增量”的同时，逐步消减农(nong)用地土壤中污染物的“存量”。
第一，注重产(chan)前(qian)投入品绿色供给，实现化(hua)肥农(nong)药(yao)减量增效。通过开展有机肥替代化(hua)肥行(xing)动，采用测土配方施肥等措施，在减少化(hua)肥投入的同时，实现施肥结构优(you)化(hua)。目前(qian)，全国测土配方施肥技术覆(fu)盖率达(da)90%以上。化(hua)肥使用中，氮磷钾施用比例由2015年的1∶0.53∶0.36调整到(dao)2021年的1∶0.49∶0.42，控磷增钾效果明显(xian)，复合化(hua)率进一步提高。通过生物农(nong)药(yao)、绿色防控技术推广使用，与(yu)防治协同推进，减少农(nong)药(yao)投入。2021年生物农(nong)药(yao)使用量8.32万吨，比2015年增长17.4%；2022年全国主要农(nong)作物绿色防控面积达(da)12亿亩，覆(fu)盖率52%。
第二，加(jia)快生产(chan)过程清洁化(hua)转型。一方面，加(jia)强资源节(jie)约集约循环(huan)高效利用，发展与(yu)种植业、养殖业相配套的生态农(nong)业模式。另一方面，通过生物、农(nong)艺等措施，加(jia)大对农(nong)用地土壤的修复力度，提升耕地土壤质量。
第三(san)，促进产(chan)后农(nong)业废弃(qi)物资源化(hua)利用。通过建立有效的市场化(hua)机制，让农(nong)药(yao)包装物、废弃(qi)农(nong)膜(mo)、农(nong)作物秸秆等废弃(qi)物实现资源化(hua)利用。2022年农(nong)药(yao)包装物回收率为70.4%，2021年全国农(nong)作物秸秆综合利用率88.1%，畜(chu)禽(qin)粪污综合利用率超(chao)76%，农(nong)膜(mo)回收率稳定在80%以上。
第四，加(jia)大重金属污染农(nong)用地的改良。主要采用排(pai)土、客土改良或使用化(hua)学(xue)改良剂(ji)，以及(ji)改变土壤的氧化(hua)还原条(tiao)件等方式，使重金属转变为难溶物质，降低其在农(nong)用地土壤中的活(huo)性。对有机污染物则通过松(song)土、施加(jia)碱性肥料、翻耕晒(shai)垄、灌水冲洗等措施进行(xing)治理。
为推进农(nong)用地土壤污染治理顺利实施，各地因地制宜进行(xing)创新和探索，形(xing)成了一批可(ke)推广、可(ke)复制的实践经验。黑龙江省汤原县充分利用区位、生态、资源优(you)势，大力发展农(nong)牧循环(huan)经济，以100公(gong)顷水田与(yu)300头肉牛(niu)场配套为1个循环(huan)单元，利用稻草发酵打包饲养肉牛(niu)，养殖粪污集中降解处理后作为有机水稻种植的肥料，实现种植业、养殖业协调发展，减少化(hua)肥投入，大幅(fu)提升了耕地土壤的活(huo)力。山东省安丘市利用其良好的生态环(huan)境，通过生态修复和土壤改良，建设高标准农(nong)田，同时发展生态循环(huan)畜(chu)牧业，牛(niu)粪、小麦秸秆等进入沼气系统处理，沼气用来发电，沼渣、沼液变成有机肥，并通过自动灌溉系统还田，在推进化(hua)肥农(nong)药(yao)减量增效的同时，实现了“畜(chu)―沼―粮”生态良性循环(huan)。
统筹污染治理与(yu)再开发利用
建设用地土壤污染防治的难点是什(shi)么(me)？进行(xing)了哪些(xie)有益探索？
郑晓笛（清华大学(xue)建筑学(xue)院棕地研究中心主任）：我国正处于产(chan)业转型升级过程中，被废弃(qi)或闲置的建设用地（如闲置厂房(fang)、废弃(qi)矿山等）数(shu)量多、分布广，由于土地资源短缺，其再开发需求(qiu)迫切。《“十四五”土壤、地下水和农(nong)村生态环(huan)境保护(hu)规划》提出，“十三(san)五”以来，严格建设用地准入管理，依法依规对2万多个地块开展调查(cha)，将900多个地块列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录。《国务院关于2023年度环(huan)境状况和环(huan)境保护(hu)目标完成情况的报告》发布，全国土壤环(huan)境风险得到(dao)基本管控，土壤污染加(jia)重趋势得到(dao)初步遏(e)制。截至目前(qian)，已(yi)累计(ji)将2058个地块纳入风险管控和修复名录管理。重点建设用地安全利用得到(dao)有效保障(zhang)。不过，部分地区土壤污染还在持续累积，污染地块再开发利用环(huan)境风险仍然存在。
建设用地污染治理的难点在于投资大、周期长，同时需统筹污染治理与(yu)再开发利用两个目标，并协同相对应的技术要求(qiu)及(ji)工艺流程。建设用地土壤污染治理不仅要修复受损的生态环(huan)境，还要让修复后的土地能够承载新的城市功能，打造安全、健(jian)康、宜居的城市空间(jian)。科学(xue)有效的治理不是一蹴而就的，可(ke)能需要几年甚至十几年的时间(jian)，然而土地开发往往时间(jian)紧(jin)迫，且有资金回报要求(qiu)，两者(zhe)之(zhi)间(jian)的协同成为难点所在。
《减污降碳协同增效实施方案》提出，合理规划污染地块土地用途，鼓励(li)农(nong)药(yao)、化(hua)工等行(xing)业中重度污染地块优(you)先规划用于拓展生态空间(jian)。《关于构建现代环(huan)境治理体系的指(zhi)导意见》印发，对工业污染地块，鼓励(li)采用“环(huan)境修复+开发建设”模式，并明确相关措施，让土壤污染治理更有抓手，提升修复质效。《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指(zhi)导意见》提出，因地制宜研究利用废弃(qi)矿山、采煤沉陷区受损土地、已(yi)封场垃圾(ji)填埋场、污染地块等规划建设光伏发电、风力发电等新能源项目。
近(jin)年来，随着生态文明建设、城市更新行(xing)动不断推进，大量建设用地污染治理与(yu)再开发利用实践项目加(jia)快建设，用途涵盖住宅(zhai)、城市综合开发、工业遗址公(gong)园(yuan)、文化(hua)创意园(yuan)区、可(ke)再生能源基地等。北京(jing)市石景山区首钢老工业区更新项目是复杂工业用地污染治理与(yu)再开发利用方面的探索实践，作为对大型工业用地进行(xing)全面、高强度修复改造，并服务于奥(ao)运会的城市综合开发项目，综合绿地率达(da)30.1%，较之(zhi)前(qian)大幅(fu)提升，拥有14.6万立方米(mi)雨水调蓄能力，实现了经济效益、社会效益与(yu)环(huan)境效益的共赢。
从全球(qiu)范围来看，西方国家较早面对棕地污染治理与(yu)再开发利用的挑战，已(yi)有将污染修复与(yu)生态景观再生有机结合的成功案例。德国鲁尔区曾(ceng)是重要的工业基地，20世(shi)纪50年代以后逐步衰落，在一系列国际竞赛项目驱(qu)动下，实现了产(chan)业转型与(yu)城市振兴。其中，北杜伊斯堡景观公(gong)园(yuan)为钢铁厂改造项目，通过将污染严重的棕色土方以封盖方式安置于原矿仓空间(jian)内，置换出承载丰富多样游憩活(huo)动的景观空间(jian)，实现了污染治理与(yu)景观空间(jian)营造的有机结合。英(ying)国伦敦奥(ao)林匹克公(gong)园(yuan)、澳(ao)大利亚(ya)悉尼(ni)奥(ao)林匹克公(gong)园(yuan)均为棕地改造项目，采用土地污染治理与(yu)景观地形(xing)塑造相结合的方式，有效提升了空间(jian)利用效率。
随着“三(san)区三(san)线”全面划定，严格规范城镇开发边界的全生命(ming)周期管理，成为我国推动建设用地污染治理、统筹城镇建设用地规划的重要契机。不过，当前(qian)仍面临法规政(zheng)策不完善、技术标准不全面、污染治理与(yu)再开发利用环(huan)节(jie)割裂、二次污染风险较高等问题。建设用地污染治理与(yu)再开发利用需建立在基于目标用途的场地风险评估与(yu)修复基础之(zhi)上，跨部门、多学(xue)科协同推进。建议从以下方面着力突破。
首先，打破行(xing)业壁垒，推动建设用地污染治理与(yu)再开发利用业务协同和决策联动。加(jia)强部门协同合作，推动土壤污染数(shu)据信(xin)息(xi)与(yu)国土空间(jian)规划相结合，加(jia)快信(xin)息(xi)化(hua)平台(tai)建设，支撑污染场地规划和准入管理，分级分类实施风险管控与(yu)再开发利用。其次，以开发带(dai)动治理，将再开发利用目标纳入决策过程。跳出为治理而治理的思维惯(guan)式，对暂(zan)不开发利用的污染场地，采取长期管控与(yu)留白增绿等方式；将开发利用潜力较大与(yu)风险相对可(ke)控的污染场地纳入规划中，协同推进风险管控与(yu)再开发利用。再次，建立健(jian)全公(gong)众参与(yu)机制，大力培育(yu)土壤污染风险管控和绿色低碳修复理念，鼓励(li)各利益相关者(zhe)参与(yu)项目的决策与(yu)实施。