【文/观察者网专栏(lan)作者 周小(xiao)明】
最近(jin)一段时间以来，美国和(he)欧(ou)盟刮起了一股对华(hua)反补贴(tie)之风，且有愈演愈烈之势。
拜(bai)登政府炮制中国 “产能过剩论”，并将新能源汽车、锂(li)电池和(he)光伏(fu)行业的所谓(wei)“产能过剩”归咎于中国的产业补贴(tie)，扬言如果中国在世(shi)界(jie)市场(chang)上“倾销”这(zhe)些产品，美国将予以严厉处之。4月中旬，美国贸易代表办公(gong)室宣布发起针对中国海(hai)事、物流和(he)造船业的301调查；理由之一是(shi)，中国企业接受政府补贴(tie)，因而(er)占据了不公(gong)平(ping)的竞争优势。拜(bai)登本人则(ze)在竞选活动中宣称，中国政府的巨额(e)补贴(tie)导(dao)致中国钢(gang)铁产品的严重超产，威胁要对中国钢(gang)铝产品加征三(san)倍关税。
在大西洋(yang)彼岸，去年10月，欧(ou)盟委员(yuan)会对中国电动汽车启动反补贴(tie)调查。三(san)个月后, 它又对青岛四方机车车辆股份有限公(gong)司(si)展开反补贴(tie)调查。进入4月，欧(ou)盟再次相继对中国太阳能电池板和(he)风力涡轮机光伏(fu)企业展开反补贴(tie)调查。
更有甚者，4月23日，欧(ou)盟官员(yuan)以涉(she)嫌接受外国补贴(tie)为名，突击搜查某中企位于波兰和(he)荷(he)兰的子公(gong)司(si)，并没(mei)收其电脑和(he)其它办公(gong)设备(bei)。对守法经营的中资企业使用这(zhe)一通常用来对付(fu)犯罪集团的手段，显示(shi)欧(ou)盟在对华(hua)反补贴(tie)上几近(jin)走火入魔。在短短几个月内，欧(ou)盟向中国发起5起反补贴(tie)调查。这(zhe)也是(shi)欧(ou)盟《外国补贴(tie)条例》去年生效至今(jin)发起的所有调查案件(jian)。
其实，美欧(ou)在政府补贴(tie)问题上向中国发难由来己久。多年来，它们视(shi)中国的产业补贴(tie)为洪水猛兽，欲置于死地而(er)后快。2005年，美国启动了全球首例对华(hua)反补贴(tie)案。2013年, 欧(ou)盟对中国的光伏(fu)产品展开反补贴(tie)调查，实施了高额(e)关税。近(jin)十年来，美欧(ou)日还联手制定了政府补贴(tie)规则(ze)，企图硬塞(sai)给(gei)世(shi)贸组织。然而(er)，近(jin)期美欧(ou)对华(hua)反补贴(tie)调查宛(wan)如暴风骤雨，频率之高，火力之猛烈，实属(shu)前所未有。
近(jin)年来，随着中国科技和(he)工业的发展，愈来愈多的美欧(ou)产业不再拥(yong)有优势。在新能源领域，美欧(ou)对中国在技术上的快速进步和(he)市场(chang)的拓展深(shen)感不安，担心中国产品冲击本地产业。为改变(bian)中国在这(zhe)些行业的发展态势，美欧(ou)几乎(hu)用尽了工具箱里的工具，但收效甚微。
美欧(ou)把自身国际竞争力的下降归咎于中国的补贴(tie)，视(shi)中国的产业补贴(tie)为经济风险，坚称政府补贴(tie)给(gei)了中国不公(gong)平(ping)的竞争优势，于是(shi)寄(ji)希望于反补贴(tie)扭转(zhuan)这(zhe)一局面。
在加大对自身企业补贴(tie)的同时，美欧(ou)以所谓(wei)的创(chuang)造公(gong)平(ping)竞争环境为名，祭出反补贴(tie)，对中国的优势产业大动干戈，以达到(dao)一箭双雕(diao)的目的：一方面，通过把中国产品和(he)投资排斥在美欧(ou)的大门之外，遏(e)制中国先进产业的发展；另一方面，恢复自身在关键领域的竞争力，使其重获市场(chang)优势。
应该看到(dao)，在欧(ou)盟，此反补贴(tie)乃非彼反补贴(tie)。在向世(shi)贸组织推销美欧(ou)日共(gong)同炮制的政府补贴(tie)规则(ze)未果后，2022年11月，欧(ou)盟出台(tai)了《外国补贴(tie)条例》，美其名曰“纠(jiu)正不公(gong)平(ping)补贴(tie)导(dao)致的扭曲(qu)”。这(zhe)一新的法律工具超越了传统(tong)的货物补贴(tie)概念，在世(shi)界(jie)各国中首次在把反补贴(tie)拓展到(dao)投资、工程及服(fu)务领域，从而(er)创(chuang)建了一套新的外国跨界(jie)投资、并购(gou)及参与公(gong)共(gong)采(cai)购(gou)的外国补贴(tie)法律体系(xi)和(he)规定。
世(shi)界(jie)贸易组织有关反补贴(tie)规则(ze)只涵盖货物，贸易补救措施以征收反补贴(tie)关税和(he)实施数量限制为限。然而(er)，欧(ou)盟的《外国补贴(tie)条例》规定，第三(san)国的企业在欧(ou)盟境内开展并购(gou)或合(he)资交易，参加公(gong)共(gong)采(cai)购(gou)竞标，有义务事先向欧(ou)委会报告接受补贴(tie)的情况。欧(ou)委会有权对涉(she)嫌接受外国补贴(tie)的企业进行调查，并且当发现存(cun)在扭曲(qu)竞争的情况时，采(cai)取一系(xi)列措施，包括终止交易、加征关税、处以罚款、要求退还补贴(tie)等。
比起传统(tong)的贸易工具，《外国补贴(tie)条例》下的反补贴(tie)调查更加便利、高效。条例规定，在特殊情况下，欧(ou)委会无需产业申(shen)请，便可以自行对在欧(ou)盟境内经营的外资企业发起调查。欧(ou)盟对华(hua)电动汽车反补贴(tie)调查就是(shi)在没(mei)有任何企业请愿的情况下展开的。
欧(ou)盟委员(yuan)会主席冯德莱恩/资料图来自央视(shi)
此外，在《外国补贴(tie)条例》规制下，外国企业即使在欧(ou)盟设立(li)分支机构，也无法逃避欧(ou)盟的反补贴(tie)关税。正如上文中提到(dao)的欧(ou)盟突袭中企在欧(ou)子公(gong)司(si)这(zhe)一举动表明，欧(ou)盟还可以随时对其怀疑享受外国政府补贴(tie)的企业进行调查，即使这(zhe)些公(gong)司(si)没(mei)有在欧(ou)盟开展并购(gou)或竞标政府采(cai)购(gou)项目。
在美国，极限打压中国优势产业的幌子是(shi)国家(jia)安全。在欧(ou)盟，它的名字则(ze)叫反补贴(tie)。同“国家(jia)安全”一样(yang)，反补贴(tie)是(shi)个筐，什么菜都可以往里装。
美国近(jin)期的举动也显示(shi)，反补贴(tie)在其打压中国产业中的作用亦(yi)在得到(dao)提升。美国正双管齐下：继续打着国家(jia)安全的幌子，同时挥舞反补贴(tie)的大棒。
这(zhe)一行动的另一个特点(dian)是(shi)，大西洋(yang)两岸遥相呼应，联手进攻。炒作中国清洁能源产业产能过剩，凸显美欧(ou)联合(he)行动的意向和(he)趋势。此外，据外媒透露消息，七国集团正在讨论采(cai)取措施限制享受补贴(tie)的中国商品的出口。
今(jin)年以来，美欧(ou)频繁对华(hua)祭出该政策，命中率高，且极具杀伤力，使之成为美欧(ou)工具箱里的几乎(hu)无所不能的重器。
当地时间4月17日，美国贸易代表办公(gong)室官网发布消息称，将针对中国中国造船业、海(hai)事、物流启动301调查
首先，对补贴(tie)范围、数量以及补贴(tie)对有关产业的损害程度的确定，国际上尚无统(tong)一标准(zhun)，世(shi)贸组织各成员(yuan)的自裁量很大。美欧(ou)标准(zhun)是(shi)根据自身需要自行制定的，被日韩抨击为“武断(duan)”， 缺乏客观标准(zhun)。例如，美欧(ou)对补贴(tie)的概念非常宽泛，似(si)乎(hu)无边无际。美国政府认定的补贴(tie)既包括中央和(he)地方政府的直接拨款（包括研发补贴(tie)）、低息贷款、税收优惠、 土地使用税减免、企业所得税减免及出口退税和(he)信贷，也包括经济特区的优惠政策，基础设施支持，如道路和(he)港口建设。
其次，在中国，同其它国家(jia)一样(yang)，关键产业的发展大都离(li)不开政府的扶持，包括补贴(tie)。作为后起国家(jia)，中国要赶上发达国家(jia)，政府的资金支持是(shi)不可或缺的。而(er)这(zhe)在一定程度上成为美欧(ou)提出指控的依据。
在反补贴(tie)政治化的环境下，“坐实”指控的关键是(shi)政治意愿。美欧(ou)倘若对某个案子志在必得，裁定存(cun)在不公(gong)平(ping)的补贴(tie)行为并非难事。正如人们在对中国电动汽车反补贴(tie)调查中看到(dao)的那样(yang)，在预设结(jie)果的情况下，它们滥用规则(ze)程序，将调查工具武器化。在此调查中，欧(ou)盟竟然违(wei)反违(wei)背世(shi)贸组织规则(ze)和(he)欧(ou)盟法律，立(li)案调查时没(mei)有同中国进行调查启动前的磋商。为达到(dao)预定目标，欧(ou)委会摒弃出口量最大代表性标准(zhun)，没(mei)有选择向欧(ou)盟出口量最大的特斯(si)拉，被选上的公(gong)司(si)代表性不强(qiang)；在欧(ou)盟产业抽样(yang)中也排除(chu)了产销量靠(kao)前的欧(ou)盟企业。
由于反补贴(tie)的武器化，被调查的中国企业躺(tang)着中枪，也就成了自然不过的事。结(jie)果是(shi)，这(zhe)种以创(chuang)造所谓(wei)公(gong)平(ping)竞争环境为名的做法，却不公(gong)平(ping)地将中国企业拒(ju)之于门外。由于担心被欧(ou)盟制裁和(he)惩罚，许多中国企业只好对欧(ou)盟境内的并购(gou)和(he)投标机会望而(er)止步。四方机车车辆公(gong)司(si)急(ji)流勇退，退出保加利亚项目的竞标，是(shi)中国企业被《外国补贴(tie)条例》逼入窘境的第一个案例，但绝对不会是(shi)最后一个案例。
美欧(ou)的寻衅不过是(shi)吹响了冲锋(feng)号而(er)已，今(jin)后对华(hua)打补贴(tie)牌恐将成为“新常态”。因此，大凡同美欧(ou)企业有一拼(pin)的中国公(gong)司(si)和(he)产业，都可能成为美欧(ou)反补贴(tie)调查的对象。美欧(ou)将这(zhe)些产业和(he)公(gong)司(si)的实力说成是(shi)产业补贴(tie)的结(jie)果，为其扣(kou)上市场(chang)扭曲(qu)者的帽(mao)子，进而(er)对其排挤和(he)打击。可以预料，美欧(ou)以反补贴(tie)为名，行打压中国优秀企业之实的行动将持续上演，推动反补贴(tie)上升为中美和(he)中欧(ou)贸易摩擦的主要问题之一。
作为应对措施，我们可以考虑对美欧(ou)反补贴(tie)措施提交世(shi)贸组织裁决(jue)。但是(shi)，在世(shi)贸组织打官司(si)旷日持久，远水难解(jie)近(jin)火，况且《外国补贴(tie)条例》和(he)美国的调查工具在现有世(shi)贸组织框架下不易受到(dao)规制，诉讼结(jie)果难预料。
此外，我们也可以对美欧(ou)反补贴(tie)措施进行反制，以其人之道治其人之身。政府补贴(tie)在美欧(ou)战略性产业的发展中起到(dao)关键性的作用。2018年，世(shi)界(jie)贸易组织裁定欧(ou)盟及其成员(yuan)国非法补贴(tie)空客旗下的A380和(he)A350客机220亿美元。几年前，世(shi)贸组织对美国联邦和(he)州政府对波音的补贴(tie)也作出过裁决(jue)，事实清楚，数量明确。
2024年3月20日，美国总统(tong)拜(bai)登与英(ying)特尔首席执行官帕特·基辛格（左）和(he)工厂经理休·格林一起参观了位于亚利桑那州钱德勒的英(ying)特尔奥科蒂(di)洛园区。图自路透社
目前，美国正在向芯片产业提供巨额(e)补贴(tie)。仅英(ying)特尔一家(jia)公(gong)司(si)就将得到(dao)85亿美元的直接补贴(tie)。美欧(ou)对农业的补贴(tie)为世(shi)界(jie)之最。2019至2021年期间，美欧(ou)每年向农场(chang)主提供2300亿美元的补贴(tie)，而(er)享受美欧(ou)补贴(tie)的农产品有相当大比重出口到(dao)中国。2003年欧(ou)盟对华(hua)农产品出口高达157亿美元，而(er)中国农产品对欧(ou)出口只有90亿美元。对欧(ou)美历史上曾享受补贴(tie)或正在享受补贴(tie)的公(gong)司(si)，我们可以做些反补贴(tie)可行性的研究。
更重要是(shi)，面对美欧(ou)的严峻挑战，我们很有必要制定全面的应对方案。长期的挑战需要有长期的应对之策。而(er)一事一议、临时抱佛(fo)脚(jiao)的做法，恐怕只会使我们陷于被动。
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