文/观察者网专栏(lan)作者 夏柱智
武汉大学中国(guo)乡村治理(li)研究中心副教授
一
近日有媒体(ti)报道，中部某市“将盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”。
对于市政协委员《关(guan)于鼓励退休干部职工回乡居住支(zhi)持乡村建设的建议》，该市自然资源局日前答复称，将通过各项积极举措全面盘活老旧宅基地，将未合理(li)利用的土(tu)地资源释放出来，在不占用耕地的前提下，满足退休干部职工回乡建新房的用地需求。
在严格保护耕地的背景(jing)下，盘活闲(xian)置老旧宅基地是农村优化(hua)土(tu)地管理(li)、提高土(tu)地利用效率的一个重要政策(ce)，也是乡村振兴(xing)的土(tu)地政策(ce)条件(jian)之一。但国(guo)家鼓励各类乡贤能人支(zhi)持乡村建设的政策(ce)，对农村土(tu)地管理(li)依然是严格的，要求地方政府守住底线，其中一个要求是独(du)属于农民(min)的土(tu)地权益(yi)不能用于交易，没有任何例外(wai)的理(li)由。
如2023年9月22日，农业农村部等九部委印发《“我的家乡我建设”活动实施方案(an)》提出，鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居。这里的表述是“定居”，并没有说满足“建新房用地”需求。而这些人回乡定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果没有老人留下的房屋，那么他(ta)就依托亲戚朋友的房屋，无法获得建新房所用的宅基地。因为按照法律，他(ta)们并不是本(ben)集(ji)体(ti)成员，无权分得宅基地。
还需注意到相(xiang)关(guan)政策(ce)文件(jian)有趣的修正。
九部委印发的“方案(an)”是经过修订的第二版(ban)。第一版(ban)方案(an)是2023年7月20日出台的，但时隔仅(jin)两个月左右，这份文件(jian)就被(bei)废除了——这是很罕见的政策(ce)修正。变动比较大的是，第二版(ban)中“保障措施”的第六条：原第一版(ban)第六条是“加强宣传激励”，第二版(ban)第六条改成“坚守政策(ce)底线”。具(ju)体(ti)而言：
明确“各类回乡下乡人员要严格执行(xing)法律法规和有关(guan)政策(ce)规定，不得干预基层治理(li)，不得侵占农村集(ji)体(ti)资源资产，不得挤占教育、医疗等有限的农村社会保障资源，不得损(sun)害农民(min)利益(yi)。”
特别明确了宅基地管理(li)的原则：“严禁城镇居民(min)到农村购(gou)买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流(liu)转之名(ming)违法违规圈占、买卖(mai)宅基地，不得违规搞合作建房。”
还明确了“各地要守住政策(ce)底线红线，不得擅自出政策(ce)、搞变通，对违反规定的行(xing)为要严肃追责问责。”
明确“各类回乡下乡人员要严格执行(xing)法律法规和有关(guan)政策(ce)规定，不得干预基层治理(li)，不得侵占农村集(ji)体(ti)资源资产，不得挤占教育、医疗等有限的农村社会保障资源，不得损(sun)害农民(min)利益(yi)。”
特别明确了宅基地管理(li)的原则：“严禁城镇居民(min)到农村购(gou)买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流(liu)转之名(ming)违法违规圈占、买卖(mai)宅基地，不得违规搞合作建房。”
还明确了“各地要守住政策(ce)底线红线，不得擅自出政策(ce)、搞变通，对违反规定的行(xing)为要严肃追责问责。”
修订版(ban)“方案(an)”的信号(hao)很清(qing)楚：尽管国(guo)家鼓励包括退休干部职工在内的能人回乡建设乡村，但改革底线是要守住的，首要的是土(tu)地管理(li)的底线，因为这涉及(ji)农民(min)利益(yi)、涉及(ji)农村基本(ben)的社会保障资源。修订版(ban)“方案(an)”还特别点出了可能存在的宅基地违法违规问题。
因此，“盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”这一政策(ce)导向还需要斟酌并慎重考虑(lu)。退休干部职工属于城镇居民(min)，他(ta)们在农村不能分配宅基地，也不能购(gou)买或者变相(xiang)通过“流(liu)转”方式获得宅基地建房。
正是土(tu)地改革保持底线，宅基地分配独(du)属于农民(min)，有严格身份限制，国(guo)家才(cai)能保障真正需要宅基地的农民(min)获得宅基地。在《土(tu)地管理(li)法》《乡村振兴(xing)促进法》等法律法规中，这是非常(chang)明确的政策(ce)。由此我国(guo)在现代(dai)化(hua)进程中形成了“保护型城乡关(guan)系”，传统的城乡二元制度也从原来的“剥削型”转向“保护型”，农民(min)身份具(ju)有保护农民(min)权益(yi)的制度特征。
资料图来源：新华社
二
把满足退休干部职工建房用地放在闲(xian)置宅基地盘活政策(ce)中考虑(lu)，这是近年来宅基地政策(ce)变通的一个常(chang)见方式。但从国(guo)家关(guan)于闲(xian)置宅基地盘活的政策(ce)梳理(li)来看，并无支(zhi)持退休干部职工回乡建新房的精神(shen)。
换言之，地方政府变通政策(ce)，损(sun)害法律的严肃性。
所谓闲(xian)置宅基地，是长期废弃不用的宅基地，地上可能有住房，也可能没有住房，纯(chun)粹是一块“宅基地”。这些闲(xian)置宅基地很难利用，导致即使(shi)国(guo)家项目资源下乡，村庄内部也难以修建像样(yang)的休闲(xian)娱(yu)乐(le)广场等设施。
造成宅基地闲(xian)置的原因主要有两个：
一是规划管理(li)问题，由于无人管理(li)、管理(li)机制不健全，农民(min)建新房随意，沿公路建房，有的农民(min)侵占耕地建房。建新房之后，老房闲(xian)置废弃了。
二是人口的乡城流(liu)动。大规模的人口城镇化(hua)，导致农村部分房屋出现了闲(xian)置废弃，进城农民(min)家庭无力或无意愿回乡建房。这种现象在山区比较普遍，村庄成片废弃。
在这一背景(jing)下，近年来，国(guo)家出台了一些闲(xian)置宅基地盘活的性质与政策(ce)，但是从未允(yun)许城市居民(min)回乡建房，哪怕是试(shi)点。
相(xiang)关(guan)政策(ce)，指向的是提高农村土(tu)地利用效率、解决农村宅基地资源短缺(que)问题。虽然宅基地资源总体(ti)过剩，但乡村规划区的宅基地资源是短缺(que)的，盘活闲(xian)置宅基地可以增加宅基地供(gong)给。一些地方建设公共(gong)基础设施、引入企业需要建设用地，也需要腾退出宅基地来解决。
在宅基地改革中，国(guo)家反复重申，市民(min)（资本(ben)）下乡占地建房不合法。与宅基地盘活有关(guan)的政策(ce)，比较重要的是2018年中央一号(hao)文件(jian)提出的“宅基地三权分置”，重点是“适度”放活宅基地和农民(min)房屋使(shi)用权。同时，政策(ce)强调：“不得违规违法买卖(mai)宅基地，严格实行(xing)土(tu)地用途(tu)管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”
2019年，修订后的《土(tu)地管理(li)法》保持农村宅基地制度稳定，主要取向是保障农村人口居住权，宅基地的初始取得主体(ti)是“农民(min)”，依然是身份性的，局限于集(ji)体(ti)经济(ji)组织(zhi)内部。这里的“农民(min)”是真正意义上的“农民(min)”，是处于进城相(xiang)对弱势而又离不开乡村的农民(min)。农村闲(xian)置宅基地资源可以用于新业态、新产业，解决农村建设用地不足，但此类宅基地使(shi)用权流(liu)转，并不属于新增农村建房用地的范畴。
在宅基地管理(li)中，退休干部职工并无例外(wai)的权利。退休干部职工属于市民(min)群(qun)体(ti)。相(xiang)对于进城的普通农民(min)，他(ta)们具(ju)有体(ti)制内的身份，他(ta)们退出乡村也最为彻底。不因他(ta)们的“家乡人”身份，属于“乡村能人”“乡贤”，就可以例外(wai)地享有宅基地和建房权利。
新华每日电讯曾报道：别打农村宅基地的“歪(wai)主意”
因此，市政府以盘活老旧宅基地的方式，满足退休干部职工回乡建新房用地需求，在法律上并无依据，道理(li)上也有很大争议。地方政府应该慎之又慎。
再说，如果地方政策(ce)允(yun)许鼓励退休干部职工建新房，会立刻引发广大群(qun)众的质疑。比如说：第一，退休干部职工可以回乡建新房，那么在职的干部职工是否可以回乡建新房？第二，干部职工可以回乡建新房，那么普通的城市居民(min)能不能回乡建新房？
一旦政策(ce)开了这个口子，那么宅基地配置的福(fu)利性、身份性就要被(bei)打破，宅基地管理(li)的严肃性就丧失(shi)了，保障弱势农民(min)的国(guo)家政策(ce)就会被(bei)各种各样(yang)的“例外(wai)”带偏了。
特别是一些领导干部的身份具(ju)有敏感性。如果领导干部带头到农村占地建房、建设乡村养(yang)老别墅，而农村一些弱势农民(min)却没有宅基地建房，这就会引发严重的村庄内部的公平问题。
三
最后考虑(lu)一个问题。
退休回乡干部职工有比农民(min)多的经济(ji)资源、社会资源，是“乡贤”，一定程度上有助(zhu)于乡村振兴(xing)。但这些退休干部职工有助(zhu)于乡村振兴(xing)，主要是和其掌握的政治、社会和经济(ji)资源有关(guan)，与是否建新房无关(guan)。建新房必然占用本(ben)属于农民(min)的宅基地，而本(ben)属于农民(min)的基本(ben)权利并不能被(bei)交易。回馈(kui)家乡切不能变成与在乡农民(min)争土(tu)地、争利益(yi)。
还是前文所说的，如果为了让他(ta)们回乡支(zhi)持乡村振兴(xing)，必须开口子，那么一般的普通市民(min)、企业家等等下乡，也必然要求开口子满足他(ta)们的宅基地需求，宅基地制度就不是撕开了一个口子，而是全面溃(kui)决了。相(xiang)对于乡贤能人给乡村建设带来的支(zhi)持，他(ta)们给乡村带来的损(sun)害更大。
回到对宅基地制度的分析(xi)，现行(xing)土(tu)地管理(li)法律之所以限制非农民(min)、非集(ji)体(ti)经济(ji)组织(zhi)成员获得宅基地，是有深(shen)层原因的。农村土(tu)地属于集(ji)体(ti)，宅基地是集(ji)体(ti)土(tu)地的一部分，用于保障居住。相(xiang)对于城市居民(min)，农民(min)总体(ti)上还是“弱势群(qun)体(ti)”，宅基地政策(ce)是保障弱势群(qun)体(ti)的社会政策(ce)。正是对外(wai)来成员的排斥，本(ben)集(ji)体(ti)农民(min)的宅基地才(cai)有保障。
当前农户(hu)普遍采取“以代(dai)际(ji)分工为基础的半工半耕”生计(ji)模式，年轻劳动力进城务工，年老劳动力则在家务农，农民(min)家庭依靠(kao)这种兼业经营方式获得在农村生活的经济(ji)收入。这一生计(ji)模式下，宅基地还是农民(min)家庭在农村生产生活的基本(ben)条件(jian)，也是进城农民(min)的退路。如果允(yun)许非集(ji)体(ti)成员获得宅基地（而不仅(jin)仅(jin)是获得流(liu)转的、一定期限的、有限制的宅基地使(shi)用权），那么农民(min)就将容易通过“市场”的方式失(shi)去宅基地。
盘活闲(xian)置宅基地有很多方式，乡村振兴(xing)有很多方式，政策(ce)并不需要开这样(yang)的口子。政策(ce)就是政策(ce)，要具(ju)有特别的严肃性，作为体(ti)制内的社会成员——退休干部职工，更不能为了个人享受要求政府开口子，不能带头挑战国(guo)家宅基地政策(ce)。这就不仅(jin)是法律问题，而是政治问题了。
农村改革，坚守底线是特别重要的。
来源|底线思维