2023年底，世(shi)界各国在迪拜举行的联合国气候变化大会（COP28）上首次达成(cheng)了一项历史性的协议：以公正、有序、公平的方式，推进能源系(xi)统向脱(tuo)离所有化石能源的方向转型，并在这个关键的十年加速行动，到2030年将全球(qiu)可再生能源发电产能增加两倍(bei)，以便在2050年左右(you)实(shi)现科(ke)学的净零排放。
能源转型的时代序幕已(yi)然在全球(qiu)拉开，而中国是其(qi)中至关重要的组成(cheng)部分。
2024年4月2日，石家庄井陉县，储备(bei)基(ji)地环保大棚内机械设备(bei)正在进行煤炭装车作业。
中国在推进全球(qiu)能源转型中扮演(yan)着举足轻重的角色。中国是风力和太(tai)阳能发电的全球(qiu)领(ling)导者(zhe)，拥有十多年来最大的绝对发电量和最高的年增加量。其(qi)以极快的速度增加风力和太(tai)阳能发电量，改变全球(qiu)最大的电力系(xi)统。仅2023年，中国就贡献了全球(qiu)一半以上的新增风能和太(tai)阳能发电量，占全球(qiu)太(tai)阳能和风能发电量的37%。
尽管中国清洁能源产能大幅增长，但(dan)在2023年，清洁能源仅覆盖了新增电力需求的46%，煤炭仍覆盖了53%。煤炭和煤电是当(dang)下中国能源转型的重点和难点。
4月11日，由全球(qiu)能源监测(GEM)和能源与清洁空气研究中心 (CREA)等机构发布的《2024年煤炭繁(fan)荣与萧(xiao)条》报告(gao)分析了全球(qiu)和中国煤电产能的主要趋势，提供(gong)了有关全球(qiu)逐步淘汰煤电状况的重要见解，并评估了世(shi)界气候目(mu)标和承诺(nuo)的进展情况。
报告(gao)称(cheng)，2023年全球(qiu)煤炭运营产能增长了2%，其(qi)中中国占新增产能的三分之二，世(shi)界其(qi)他地区自2019年以来首次出现小幅上升。尽管新的退役计划和逐步淘汰承诺(nuo)不断出现，但(dan)2023年退役的煤炭产能比十多年来的任何一年都要少。
中国国家统计局2月底发布的2023年国民经济(ji)和社会发展统计公报显示：经过初步核算，全年能源消费(fei)总量57.2亿(yi)吨标准煤，比上年增长5.7%。其(qi)中，煤炭消费(fei)量占比为55.3%，较上年下降0.7个百分点；清洁能源消费(fei)量占比26.4%，上升0.4个百分点。
煤炭是中国能源转型必须要跨(kua)过的一个坎。围绕煤炭转型的挑战和经验，澎湃新闻（www.thepaper.cn）邀(yao)请到三位专家对此进行了深入(ru)分析。
北京大学能源研究院特聘研究员 杨富(fu)强(qiang)
太(tai)原理工大学副教授(shou) 寇(kou)静娜
绿(lu)色和平气候变化与能源转型资深项目(mu)主任 高雨(yu)禾
煤炭政策稳中有变
澎湃新闻：目(mu)前中国的煤炭政策是怎样(yang)的？
杨富(fu)强(qiang)：整体政策的大方向、大战略还(hai)是比较明确的。气候变化、环境生态保护，公众健康这些(xie)方面都和煤炭有关系(xi)，总体来说煤炭需要逐步减少，最后退出。这是没有什么(me)问题的。
对于决策者(zhe)来说，在执行煤炭政策的时候会根据(ju)不同的阶段采(cai)取不同的办法。在2012年，当(dang)时空气质量非常(chang)糟糕，尤其(qi)是京津冀地区，所以当(dang)时就将煤炭消费(fei)总量控制作为一个重要的政策和战略。
在“十四(si)五”当(dang)中，我们遇到了一些(xie)新的问题，比如说国际形(xing)势冲突，新冠疫情，在这些(xie)情况干扰下，国家的政策就发生了一些(xie)变化。因为对于政府来讲要随机而动，随着形(xing)势的变化而变化。没有一个国家的政策是一成(cheng)不变的。
这时煤炭的保供(gong)、能源安全和经济(ji)发展就作为了一个重点。因此过去几年煤炭消费(fei)量、生产量增长也很快。但(dan)从整个大的方向来讲。双控还(hai)有双碳目(mu)标都是不会改变的，仍然是我们长期的指导路线和方针。
这几年我们的空气质量已(yi)经有了很大的改善。另外我们将注意力放在了煤炭消费(fei)的末(mo)端处理。比如说像钢(gang)铁水泥这些(xie)产业。这些(xie)方面低碳化的潜力已(yi)经不大了，从根源上来说还(hai)是要发展可再生能源。
我认为今年煤炭煤电的装机高峰会下降一点。未来几年会继续下降。大概到2026年，煤电的装机容量就会少一些(xie)。整个发展的脉络还(hai)是比较清楚(chu)的。因为我们最近的电动汽车发展，交通向电动化方向发展，所以电力需求就增加了。
寇(kou)静娜：国家整体政策基(ji)调一直都是在控制或降低，从2020年以后，我们是外紧内松的状态。
转型非常(chang)重要的前提是不能影响整个经济(ji)运行发展。2015年之前整个煤炭产量处于供(gong)过于求的状态，进口(kou)海外的煤炭价(jia)格更(geng)低。不仅仅是基(ji)于能源转型，或者(zhe)是说清洁能源低碳的发展，哪(na)怕只是出于自身产业结构的调整，也需要削减过量的煤炭，尤其(qi)是一些(xie)质量不高的煤炭。
2020年以后国内国际情况都发生了很大变化。新冠疫情、俄(e)乌冲突。2020年我们还(hai)提出了双碳目(mu)标。巨大的能源缺口(kou)就在提出双碳目(mu)标之后出现，所以煤炭产量增加是服务于国家的经济(ji)发展大局。
还(hai)有各种极端天气的发生，而且未来肯定会越来越频繁(fan)地出现。在这种情况之下，有时候就会把整个能源稳定供(gong)应打乱。
高雨(yu)禾：今年两会政府工作报告(gao)能源领(ling)域特别(bie)提到，要发挥煤炭煤电的兜底作用，确保经济(ji)社会发展的用能需求。
2024年是特别(bie)关键的一年， 国际能源署（IEA）发布的年度煤炭报告(gao)说，2024年可能全球(qiu)会迎来煤炭消费(fei)下降的拐点，是否真正能进入(ru)拐点，其(qi)实(shi)取决于中国退煤进展。
1月1日，备(bei)受关注的《煤电容量电价(jia)机制》正式实(shi)施了。（编者(zhe)注：意味着燃煤电厂将不再只靠发电获得收入(ru)，还(hai)可以根据(ju)装机容量获得固定收入(ru)。 该机制在一定程度上是为了帮助煤电机组向保障性电源转型，发挥其(qi)对可再生能源的兜底作用，而不再作为主要的电力来源。）
我们需要认清的一个问题是，依靠煤电作为灵活性电源去实(shi)现电力系(xi)统的调节和保供(gong)，其(qi)实(shi)是存在很大局限性的，因为煤电从功能上来讲，只能够放电，不能储电。实(shi)际上系(xi)统压舱石应该是储能而不是煤电去实(shi)现的。只有实(shi)现储能和放电的双重功能，才能真正实(shi)现调节。
可再生能源和煤炭两条腿走路
澎湃新闻：回顾这几年煤炭（煤电）发展和可再生能源发展是怎样(yang)的关系(xi)？目(mu)前可再生能源的发电量和新增装机似(si)乎(hu)并没有同步增长。这其(qi)中有什么(me)原因？展望2030年之前，您(nin)认为两者(zhe)如何各自定位，如何进一步推动逐步减少化石能源，增加新能源？
杨富(fu)强(qiang)：关于煤电退出的时间表，我们国家还(hai)没有设定。我们觉得这个目(mu)标政策上要抓紧。可再生能源法的制定也要考虑。什么(me)地方能开发？什么(me)地方不能开发？我们要设定政策护栏。关于储能技术的发展，还(hai)有关于怎样(yang)利用金(jin)融市场，利用市场机制。还(hai)有电网，国际合作，这些(xie)都需要考虑。
寇(kou)静娜：这其(qi)中最大的问题是供(gong)需不均衡，不匹配。可再生能源主要生产的地方是在西北地区，包括内蒙古，新疆，甘(gan)肃，宁(ning)夏，但(dan)是用能不在那里，而是在沿海地区。很多可再生能源发的电“送不过去”。
里面涉(she)及到一些(xie)地方利益或者(zhe)是政策的驱动因素。举例来说，一个地方发出来的电，想不上网就近就做一些(xie)大的能源、化工、基(ji)建项目(mu)，或者(zhe)是说相关的高耗能项目(mu)是不行的。一定要进了国网，然后再给你电，因为绕过国网就绕过了整个系(xi)统，你不能说谁对谁错，这就是不同产业不同的利益集团(tuan)。
不同的省之间也有利益博弈。都把绿(lu)电供(gong)进去之后，一定程度上会影响煤电。还(hai)有难确保说在极端天气下某一个瞬间，供(gong)电需求出现波动或者(zhe)是不稳定性，一个波动会对整个电网造成(cheng)巨大的冲击伤害，为此就需要煤电做稳定。如果用煤电做稳定的话，这么(me)大的装机开着平时要怎么(me)养活这么(me)多人？这里面其(qi)实(shi)是一个需要平衡的问题。
高雨(yu)禾：可再生能源的发电量目(mu)前确实(shi)还(hai)没有跟(gen)上可再生能源的装机量的增长速度。
如果按(an)照目(mu)前可再生能源的蓬勃发展势头，中国是完全有望在2030年前实(shi)现24亿(yi)千(qian)瓦甚至更(geng)高的可再生能源装机目(mu)标的。如何去提升可再生能源的发电量，需要两个方面，第一个方面就是装机量的雄心再进一步加强(qiang)。
另外一个层面，目(mu)前影响可再生能源在电力系(xi)统当(dang)中消纳的核心原因就是目(mu)前的电网系(xi)统不够灵活，灵活性有待提升。我们也没有建立起真正的全国统一大市场，可以实(shi)现省与省，区域与区域之间的互联互通和电力交易。这些(xie)都会制约可再生能源在电力系(xi)统中更(geng)多地发挥作用。
此外，其(qi)实(shi)煤电与可再生能源在新型电力系(xi)统当(dang)中，实(shi)际是一种竞争(zheng)的关系(xi)。
现在对于煤电的定位，政策层面很清楚(chu)，但(dan)是在实(shi)际推进电力低碳发展过程当(dang)中，还(hai)需要再进一步探讨煤电的角色，尤其(qi)是如何让煤电能够在电力系(xi)统当(dang)中加速退出，给可再生能源更(geng)多发展空间。
去年可再生能源的发电量已(yi)经可以满(man)足60%的电力需求的增长，如果可再生能源的发展能进一步加速的话，在2025年之前，中国所有的新增电力需求都可以由可再生能源满(man)足，那就意味不需要再去建更(geng)多的煤电来满(man)足新增的需求，那么(me)这也将会帮助电力行业在2025年之前实(shi)现达峰，也有助于中国双碳目(mu)标的早日实(shi)现。
我国煤电的退出目(mu)前还(hai)没有一个非常(chang)清晰的时间表，煤电在电力系(xi)统当(dang)中的退出，还(hai)需要政策层面有一个更(geng)大的推动力才可以实(shi)现。
在日前举办的2024年经济(ji)形(xing)势与电力发展分析预测会上，中国电力企业联合会预计，到2024年底，新能源发电装机规模将达到13亿(yi)千(qian)瓦左右(you)，首次超过煤电，占总装机比重上升至40%左右(you)。这也是非常(chang)重要的一个讯号(hao)，意味着其(qi)实(shi)我国的电力系(xi)统已(yi)经发展到一个新阶段。
中国已(yi)经承诺(nuo)了双碳的目(mu)标，并且已(yi)经确立了构建以可再生能源为主体的新型电力系(xi)统的战略方向，那么(me)煤电早晚是要退出的，把主体的角色退出来，去承担支撑性和调节性的角色，在电力系(xi)统当(dang)中给予可再生能源更(geng)多的发展空间。
因此，电力行业应该加速出台达峰的时间表，这样(yang)控制煤电的消费(fei)在电力行业增长当(dang)中的意义就可以凸显出来了。
转型难处和挑战
澎湃新闻：国内几个煤炭大省面临怎样(yang)的转型挑战？如何推进转型？
杨富(fu)强(qiang)：不管你愿不愿意，喜不喜欢，一定要转型。未来随着能源转型的深入(ru)，对煤炭大省的经济(ji)、就业会带来很大的冲击。
但(dan)是发展要资金(jin)，资金(jin)从哪(na)里来？还(hai)有西部可再生能源和东部经济(ji)怎么(me)结合？我们应该怎样(yang)来支持西部发展呢(ne)？
西部光靠可再生能源不行，这些(xie)可再生能源光靠特高压传送还(hai)存在很多的问题，必须要带动当(dang)地的经济(ji)一起发展起来，照顾当(dang)地的基(ji)础产业，未来我们有一些(xie)高耗电的企业，如何将一些(xie)产业转移到西部去，这里面就涉(she)及到很多的公正转型问题。
寇(kou)静娜：其(qi)实(shi)各个煤炭大省压力都差不多，但(dan)是各个主要产煤地方的资源条件(jian)是不一样(yang)。所以他们转的方向其(qi)实(shi)都不一样(yang)。
以我所在的山(shan)西省为例。转型的难度相对于其(qi)他地方是更(geng)大的。中国前三大产煤省份(fen)，山(shan)西、内蒙古和陕西，内蒙古是煤炭资源丰富(fu)，清洁能源风光资源也很丰富(fu)。陕西的工业产业战略，新兴产业也很强(qiang)。
我觉得山(shan)西接下来应该重点考虑发展煤化工。煤电只是把煤炭当(dang)做原料(liao)而已(yi)，但(dan)是煤化工要把煤炭做成(cheng)产品，溢价(jia)和利润是很高的。然而山(shan)西在这方面一直做得不够好(hao)。
未来山(shan)西往哪(na)个方向转？大家都说是文旅(lu)产业，因为山(shan)西相对于其(qi)他地方文旅(lu)资源特别(bie)丰富(fu)。我觉得现在政府层面意识到这个问题的重要性，但(dan)是还(hai)没有真正到行动阶段。还(hai)有一个因素：文旅(lu)看似(si)资源丰富(fu)，跟(gen)煤炭创造出来的经济(ji)价(jia)值和GDP还(hai)是不能比。
2030年以前应该看作是煤电转型的最后窗口(kou)期。如果在这几年找不到转型的路子，到时候就只能靠边站或者(zhe)说被淘汰了。
澎湃新闻：这几年国内煤炭产量在增加，煤电在增加，这背后的原因是什么(me)？这些(xie)情况下双碳目(mu)标如何实(shi)现？
高雨(yu)禾：2021年中国承诺(nuo)停止海外煤电项目(mu)投资，在国内也会严控新建煤电项目(mu)，这体现了中国政府严控煤电的努力。
应对气候变化，积极推动能源转型，已(yi)经成(cheng)为了一种全社会的共识，但(dan)是从国内层面我们可以看到一些(xie)地方省份(fen)目(mu)前还(hai)没有改变依靠新建煤电来实(shi)现能源保供(gong)的传统思维，而是还(hai)在新建更(geng)多的煤电项目(mu)。
依靠新建煤电实(shi)现能源保供(gong)，实(shi)际是一种“饮鸩止渴”的行为，因为它会加大未来煤电退出的经济(ji)和社会转型成(cheng)本。这些(xie)地方大省更(geng)应该去大力发展分布式可再生能源，并且提供(gong)更(geng)加灵活的电网设施，同时去完善储能的政策和市场机制，以这种更(geng)低碳更(geng)经济(ji)和这种更(geng)长期的发展方式去实(shi)现能源保供(gong)。
杨富(fu)强(qiang)：现在一些(xie)新兴的产业。比如在进出口(kou)方面，以前主要就是比较低级的手工艺(yi)品。现在新的出口(kou)，比如电动汽车电池，可再生能源硅片这些(xie)实(shi)际上的能耗要更(geng)高。所以我们的煤炭消耗还(hai)是在一个上升的阶段。因为电力中煤电差不多占了近一半。
现在我们发展是双线，目(mu)前可再生能源增长还(hai)不够覆盖完全电力增长需求。如果等到电力的增长能够完全被可再生能源所覆盖。也就是说可再生能源既满(man)足了经济(ji)发展，同时也对煤电的存量开始替代。我们认为这个时间大约会在2027年左右(you)。这个时候煤电的好(hao)日子可能就要到头了。
保证转型公正
澎湃新闻：煤电的退出如何做到稳妥又保证相关人员能够妥善安置？
高雨(yu)禾：我们希望实(shi)现公正转型，同时并不是说现在中国马上让煤电退出，我们要做的第一步是停止新审批煤电的建设，第二步就是不要再去新建煤电项目(mu)了。
第三个阶段就是现有的煤电机组，分析具体情况，一些(xie)煤电机组是可以去做灵活改造的升级，一些(xie)老旧机组，根据(ju)适合的一些(xie)政策，结合目(mu)前的 煤电容量电价(jia)机制，或者(zhe)相应的一些(xie)补贴政策，尽快退出。
寇(kou)静娜：煤炭业转型带来的人员安置问题是不是会变成(cheng)一个社会性不稳定问题？我认为不能说不存在，但(dan)是这个因素很小。山(shan)西在2013-2014年就进行过大规模的一轮国进民退的煤矿改革，私营小煤矿几乎(hu)绝迹了。现在留下来的都是优质的，或者(zhe)是比较大规模的煤矿。
这些(xie)大煤矿最重要的一个责任就是必须保证稳定雇员。这可能跟(gen)大家想的不一样(yang)，煤炭工人不是可以随便辞退掉的。现在是招(zhao)不到人，未来很长一段时间，可能这十年都招(zhao)不到。其(qi)实(shi)现在我感觉煤炭工人都快到最后一代了。现在我们去煤矿调研，年轻的都要40多了。甚至我感觉可能出现一种情况是人员的衰退要先于煤炭的转型而到来，无人可下井。可能煤炭煤矿还(hai)没转完，还(hai)需要再开采(cai)的时候，人就已(yi)经供(gong)不上了。
澎湃新闻：在煤炭转型上，国外有哪(na)些(xie)经验案(an)例可供(gong)我们思考？
高雨(yu)禾：在全世(shi)界范围，一些(xie)国家比如德国有很多我们可以借鉴的经验。
德国在全球(qiu)层面来讲是分布式可再生能源的领(ling)先者(zhe)。德国在退煤战略上有清晰的时间表，尤其(qi)是在这次俄(e)乌冲突引发的能源危机以来，德国加大了发展可再生能源的雄心和力度，将可再生能源在电力消费(fei)的占比目(mu)标从65%提高到了80%。
目(mu)前德国的可再生能源在电力消费(fei)的占比已(yi)经达到了55%以上。从国家层面也明确将可再生能源作为国家的能源战略。最晚要在2038年之前去实(shi)现煤电退出能源电力系(xi)统的目(mu)标。
在转型方面，德国也做得比较好(hao)，德国也有很大的煤矿主产区，例如鲁尔地区是德国公正转型一个比较成(cheng)功的案(an)例。在德国颁布了煤电退出的政策下，积极发展产业转型，发展更(geng)多的风电和光伏产业，同时积极发展一些(xie)制造业，高新技术产业和服务业。政府也大力吸引对于这些(xie)产业的投资，以创造更(geng)多的就业机会。
最重要的，首先前提是要有充足的资金(jin)。德国政府实(shi)际是有提供(gong)专项资金(jin)，这里面既包括能源气候基(ji)金(jin)，也包括欧盟层面的支持。这些(xie)资金(jin)为公正转型提供(gong)最基(ji)本的支持。
第二个层面，在转型过程当(dang)中，非常(chang)注重科(ke)研发展。有了资金(jin)以后，大概是在上世(shi)纪70年代的时候，地区政府就资助了当(dang)地5所大学和一些(xie)研究机构，发展成(cheng)为欧洲大学密度最高的一个地区之一。从一个传统的煤炭工业区变成(cheng)了一个高新技术产业和学者(zhe)云集的一个地区，也促进了更(geng)多的新企业技术集群(qun)的产生。
第三个层面，德国特别(bie)重视在能源转型当(dang)中，社区还(hai)有利益相关方的沟通，包括当(dang)地的NGO组织，还(hai)有这些(xie)产业工人和相关的企业学者(zhe)，公正转型的路径究竟怎么(me)走，是有很多公众参与在里面的。