【文/观察者网专(zhuan)栏作者 刘成良(liang)】
村干(gan)部在工作期(qi)间因公受(shou)伤(shang)或(huo)死亡，能否被认定为工伤(shang)？
近(jin)期(qi)，2023年(nian)发生在四川的(de)一则村干(gan)部工作期(qi)间因公死亡的(de)案例，再次将这一议题推上舆论焦点(dian)。事情的(de)起因是村民(min)在村委会(hui)办事期(qi)间，与村干(gan)部发生了冲突，村党支部副书记就用手机摄像记录了其过程，但遭到(dao)了村民(min)殴打，也因此发病身(shen)亡。
该事件的(de)前因后果非(fei)常清晰，且村党支部副书记也没有明显过错，其用手机拍摄村民(min)与村干(gan)部的(de)冲突过程，也是自媒(mei)体时代基层以留痕方式来自证清白的(de)无奈之举。
这一事件发生后，村民(min)因为过失致人死亡被捕，而副书记的(de)家(jia)属在为其向人社局申请工伤(shang)认定的(de)过程中却遭到(dao)拒绝(jue)。人社局认为该村干(gan)部与基层乡政府之间的(de)劳(lao)动关系存在争议且无法确认，决(jue)定中止其工伤(shang)认定。这一结(jie)果不仅让村干(gan)部家(jia)属十分不解，也感到(dao)万分心寒。
出事了，却没有劳(lao)动关系
然而，这样的(de)案例并非(fei)孤例，无论是在既(ji)有的(de)劳(lao)动仲裁，还是司(si)法判决(jue)中，村干(gan)部因工受(shou)伤(shang)或(huo)死亡，在申请工伤(shang)鉴定的(de)过程中往往是以失败告终。
2021年(nian)，河北省(sheng)临漳县某(mou)村支部书记在为乡村修建广场时，水(shui)泥罐车发生了侧翻，支部书记不幸被压倒(dao)在墙根，送医抢救无效死亡。事后，家(jia)属向县市(shi)两级人社局申请认定工伤(shang)，但是人社局的(de)答复则是乡政府未与其签订劳(lao)动合同、没有为其缴纳工伤(shang)保险，不能认定为工伤(shang)。
2022年(nian)，四川一村委委员在工作期(qi)间被狗追撵(nian)，躲避过程中导致腰部压缩性骨(gu)折，其向劳(lao)动人事仲裁委员会(hui)申请仲裁，希望确认与村委会(hui)存在劳(lao)动关系，并请求支付医药费等费用，但是仲裁委以不属于劳(lao)动人事争议处理范围，作出了不予受(shou)理通(tong)知(zhi)。随后，该村干(gan)部向法院提起诉讼，要求确认存在劳(lao)动关系，法院一审、二审均驳回其诉讼请求。
2023年(nian)，山东省(sheng)曹县某(mou)村会(hui)计(ji)在参与退林还耕图斑整治工作中，因为村民(min)泄愤，用刀将其扎伤(shang)，抢救无效死亡。事后，乡镇和村委会(hui)送来了16万慰(wei)问金，但是家(jia)属希望能够得到(dao)工伤(shang)认定，乡镇政府对此也表(biao)示支持，但是县人社部门认为根据《工伤(shang)保险条例》，国家(jia)工作人员最低级别(bie)为乡镇一级，村委会(hui)属于村民(min)自治组织，村干(gan)部是根据村民(min)自治组织条例选举产生，不属于工作人员，不在《工伤(shang)保险条例》范围内。
村干(gan)部辛辛苦苦参与上级政府工作，为何出现伤(shang)亡就没有劳(lao)动关系了？
劳(lao)动关系是工伤(shang)认定的(de)基本要素之一。村干(gan)部工伤(shang)认定困(kun)境(jing)事件之所以产生如此大(da)的(de)争议，关键在于村干(gan)部与基层政府之间是否存在劳(lao)动关系。按照既(ji)有的(de)劳(lao)动仲裁以及司(si)法判决(jue)惯例来看，村委会(hui)组织同其所选举产生的(de)人员不属于劳(lao)动关系。
由于类似的(de)案件在实践中较多(duo)，为此，四川绵阳市(shi)人社局还专(zhuan)门在其微信公众号发布了相关的(de)案例解释《村委会(hui)工作人员受(shou)伤(shang)，能否认定工伤(shang)？》。根据该案例解释，经过选举产生的(de)村干(gan)部与村委会(hui)之间不存在劳(lao)动关系，裁判思路则有两种：
其一，根据《劳(lao)动合同法》以及《工伤(shang)保险条例》规定，村委会(hui)作为基层群众自治组织，不属于法律法规所认定的(de)用人单(dan)位范围，也就不具(ju)备用人单(dan)位的(de)主体资格，因而无法认定其中的(de)劳(lao)动关系；
其二，村委会(hui)可以作为适(shi)格的(de)用人单(dan)位，但是根据2005年(nian)人社部发布的(de)《关于确立劳(lao)动关系有关事项的(de)通(tong)知(zhi)》，认定劳(lao)动关系应当满足3个要件：
1.双方具(ju)备劳(lao)动法规定的(de)主体资格；
2.劳(lao)动者和单(dan)位之间存在人身(shen)依附性，劳(lao)动者受(shou)用人单(dan)位的(de)劳(lao)动管理，从事用人单(dan)位安排的(de)有报酬的(de)劳(lao)动；
3.劳(lao)动者提供的(de)劳(lao)动是用人单(dan)位业务的(de)组成部分。而村委会(hui)作为基层群众自治组织，村干(gan)部的(de)产生及其劳(lao)动报酬等不符合劳(lao)动关系特征，因此不能认定。
当前类似事件的(de)劳(lao)动关系认定基本都遵从以上思路，但是这种基于法律法规逻辑(ji)的(de)判断往往引起社会(hui)上较大(da)的(de)争议，不仅与大(da)多(duo)数人的(de)朴素认识相悖，而且这种结(jie)果也让因公伤(shang)亡者及其家(jia)属更加心寒，甚至也会(hui)导致更多(duo)负面后果——以后凡(fan)是在工作中遇到(dao)危险的(de)事情，村干(gan)部尽量自保躲避就行。
村干(gan)部工伤(shang)认定的(de)实践悖论
从社会(hui)治理的(de)真实逻辑(ji)来看，上述劳(lao)动关系判定所依据的(de)法律法规过于陈旧，与基层现实存在较为明显的(de)脱节。
一是从村委会(hui)是否具(ju)备用人单(dan)位主体资格来看，《工伤(shang)保险条例》是国务院于2003年(nian)4月发布、2010年(nian)12月修订，《关于确立劳(lao)动关系有关事项的(de)通(tong)知(zhi)》是人社部于2005年(nian)5月发布。时至今日，由于社会(hui)治理任务的(de)复杂性，村庄中工作人员的(de)组成也越来越多(duo)元化，既(ji)有通(tong)过选举程序产生的(de)村委会(hui)委员，也有村庄为了完成治理目标所聘用的(de)合同制人员。如果村民(min)委员会(hui)不能作为用人单(dan)位，那么这些人员的(de)基本权益该如何保障呢(ne)？
2021年(nian)1月实施的(de)《民(min)法典》第九十六条规定：“本节规定的(de)机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的(de)合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别(bie)法人。”律师界(jie)也有专(zhuan)家(jia)认为，村民(min)委员会(hui)、居民(min)委员会(hui)等群众性自治组织可以作为用人单(dan)位。因此，人社部门继(ji)续再以村委会(hui)不能作为法定用人单(dan)位的(de)理由，拒绝(jue)认定村干(gan)部与村委会(hui)之间的(de)劳(lao)动关系，在法理上也越来越难站(zhan)住脚。
二是从劳(lao)动关系认定的(de)基本条件来看，当前的(de)村级治理相较于十几(ji)二十年(nian)前已经发生了巨大(da)的(de)变化。理论上来看，村委会(hui)是村级自治组织，但是上级政府对于村庄工作的(de)要求则越来越严(yan)格，以至于村级自治组织的(de)行政化色彩十分浓厚(hou)。
一方面，从制度规范来看，大(da)多(duo)数地区都已经实施了村干(gan)部坐班制，其福利待遇也由过去领取务工补贴变成了每月发放的(de)基本工资，村干(gan)部的(de)身(shen)份也实现了由过去的(de)兼业干(gan)部变成了职业干(gan)部，即便其产生需要通(tong)过法定的(de)选举程序，这一过程存在着一定的(de)不确定性，但是在其工作期(qi)间，需要严(yan)格按照上级的(de)各方面规范来行使基本权力。
另一方面，从其工作内容来看，除了基层自治工作，村干(gan)部耗(hao)费精力最多(duo)的(de)往往是上级政府布置的(de)各种行政工作，而其中一些行政工作的(de)难度还非(fei)常大(da)。例如，上级部署的(de)图斑整治工作中的(de)拆违(wei)问题、退林还耕问题等，这些都需要触(chu)及一些农民(min)的(de)根本利益，很容易在工作中发生冲突。除此之外，在一些偏(pian)远地区，村干(gan)部在工作过程中所遭遇的(de)自然风(feng)险也较多(duo)，例如在脱贫攻坚期(qi)间，为了完成扶贫任务，发生了不少扶贫干(gan)部、村干(gan)部在下乡途(tu)中意外车祸(huo)或(huo)者坠(zhui)崖等事件。
为扶贫献出生命的(de)广西壮族自治区百色市(shi)乐业县新(xin)化镇百坭村驻(zhu)村第一书记黄文秀
无论是从工作形式，还是工作内容来看，村干(gan)部工作相较于过去都发生了巨大(da)转折，甚至将其称为“民(min)间公务员”也不为过，这些都符合劳(lao)动关系认定的(de)基本条件。这也是为何在文章开头(tou)所叙述中的(de)案例中，伤(shang)亡者家(jia)属所表(biao)达不理解的(de)地方，为何有任职手续、有工作委派单(dan)、有工资发放记录，并且是在工作期(qi)间因为工作问题受(shou)到(dao)无辜伤(shang)害而导致死亡，却迟迟不能认定为工伤(shang)！
在工作的(de)时候对村干(gan)部严(yan)格要求，而村干(gan)部在工作中出了伤(shang)亡事件则推脱没有劳(lao)动关系，无法认定工伤(shang)，显然这属于法律法规的(de)漏洞，不能总是让受(shou)害者来承(cheng)担风(feng)险和意外后果。
根据民(min)政部发布的(de)数据，截至2021年(nian)，中国有49.2万个村民(min)委员会(hui)、11.6万个居民(min)委员会(hui)，广大(da)的(de)基层自治组织是中国社会(hui)稳定的(de)重要基石。尤(you)其是基层工作，面临着较多(duo)的(de)不确定性风(feng)险，在社会(hui)转型时期(qi)，村庄是社会(hui)矛盾滋生与化解的(de)关键区域(yu)。社会(hui)稳定和谐则需要广大(da)村干(gan)部能够及时发现并化解社会(hui)中的(de)各种矛盾风(feng)险，这一过程并非(fei)靠温情脉脉、春风(feng)化雨就能够解决(jue)，往往伴随着较多(duo)的(de)风(feng)险，而良(liang)法善治更需要在这一过程中解决(jue)村干(gan)部的(de)后顾之忧。
值(zhi)得说明的(de)是，当前也有一些地方已经开始解决(jue)这一困(kun)境(jing)。例如，2023年(nian)浙江(jiang)省(sheng)人力资源和社会(hui)保障厅、财政厅、国家(jia)税务总局浙江(jiang)省(sheng)税务局三个部门联合发布了《浙江(jiang)省(sheng)用人单(dan)位招用不符合确立劳(lao)动关系情形的(de)特定人员参加工伤(shang)保险办法（试行）》的(de)通(tong)知(zhi)，其中明确规定将在职村干(gan)部和专(zhuan)职社区工作者等七类特定人员纳入(ru)了工伤(shang)保险缴纳范围。在广西一些地区，由于暂(zan)时无法在制度层面突破，政府是按照每人每年(nian)1000元的(de)标准来给村庄主副职干(gan)部购买(mai)养老保险和意外险的(de)方式来进行兜底保障。
但相较于广大(da)村干(gan)部群体而言，其权益的(de)保障仅靠地方上探索出来的(de)这些救济机制远远不足，迫切需要国家(jia)层面来完善相关法律法规。
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