文(wen)/观察者(zhe)网专(zhuan)栏作者(zhe) 托卡马克(ke)之(zhi)冠(guan)
不首先使用种族歧视
近日，农村学生营养餐补被(bei)挪(nuo)用一事引发舆论广泛关注：
在(zai)第十四届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长侯凯在(zai)作《国务院关于2023年度中央预算执行和其(qi)他财政收支的(de)审计工作报告》时指出，自2021年至2023年8月，在(zai)被(bei)重点审计的(de)13省(sheng)159县中，有66个县挪(nuo)用了19.51亿元的(de)学生营养餐补助(zhu)资金(jin)，用于偿(chang)还地方债务和其(qi)他支出。
在(zai)第十四届全国人大常委会第十次会议上，国家审计署审计长侯凯在(zai)作《国务院关于2023年度中央预算执行和其(qi)他财政收支的(de)审计工作报告》时指出，自2021年至2023年8月，在(zai)被(bei)重点审计的(de)13省(sheng)159县中，有66个县挪(nuo)用了19.51亿元的(de)学生营养餐补助(zhu)资金(jin)，用于偿(chang)还地方债务和其(qi)他支出。
都说“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”，这些(xie)地方政府挪(nuo)用、挤占相(xiang)关资金(jin)的(de)行为，显然触碰了民生底线(xian)。另一方面，这些(xie)行为也揭示了多地地方政府当下普(pu)遍面临一个困境：财政压力确(que)实极为沉重。
学校食堂为学生提供营养午餐 新华社
收入减少，债务增加
熟悉我国地方财政收入和税制的(de)朋友都知道，当下国内各地的(de)财政困境与土(tu)地财政的(de)大幅萎缩息息相(xiang)关。
自1994年我国实行分税制改革、1998年实行房地产(chan)改革之(zhi)后(hou)，伴随着房地产(chan)行业的(de)飞速发展，土(tu)地财政收入水涨船高，在(zai)我国的(de)财政收入特别是地方政府的(de)财政收入中所占比重日益上升。
从2017年开始(shi)，土(tu)地出让金(jin)占据(ju)地方财政总收入的(de)比例连续5年超过30%，到了2020年占比更是达(da)到43.59%，次年降至41.81%。换言之(zhi)，2020年是我国土(tu)地财政收入占比最高的(de)一年，当年土(tu)地出让金(jin)收入占政府性基金(jin)预算收入比重达(da)94%。而2021年，土(tu)地出让金(jin)收入达(da)到约(yue)8.7万(wan)亿元，是规模最高的(de)一年。
此后(hou)土(tu)地财政开始(shi)逐步(bu)回落，在(zai)2022年降至6.69万(wan)亿元，在(zai)2023年降至5.8万(wan)亿元，占全国政府性基金(jin)预算收入的(de)比重也降至80%左右，在(zai)地方政府的(de)财政收入中占比始(shi)终维持在(zai)40%以上。
可以说，经过这20多年的(de)发展，土(tu)地财政俨然已是财政收入的(de)“半壁江山”。
广义上的(de)土(tu)地财政，指的(de)是土(tu)地出让金(jin)，以及房地产(chan)相(xiang)关衍生上下游产(chan)业链中产(chan)生的(de)财政收入。从原理上可知，土(tu)地财政的(de)收入构成高度依赖房地产(chan)行业的(de)发展，事实上两者(zhe)属(shu)于“一荣俱(ju)荣，一损俱(ju)损”的(de)刚性挂(gua)钩(gou)关系。
而近年来房地产(chan)行业的(de)不景气(qi)有目共睹(du)，曾经跟着房地产(chan)行业一起扶摇直上的(de)土(tu)地财政也跟着萎靡了下来。
2023年，全国政府性基金(jin)预算收入70705亿元，同比下降9.2%。其(qi)中，中央政府的(de)政府性基金(jin)预算收入4418亿元，同比增长7.1%；而地方政府的(de)政府性基金(jin)预算收入66287亿元，同比下降10.1%，其(qi)中土(tu)地出让金(jin)收入57996亿元，同比下降13.2%。
今年的(de)情况同样不容(rong)乐观。依据(ju)财政部国库司公布的(de)数据(ju)，今年1-5月，全国政府性基金(jin)预算收入16638亿元，同比下降10.8%。其(qi)中，中央政府的(de)政府性基金(jin)预算收入1764亿元，同比增长9.8%；但是地方政府的(de)政府性基金(jin)预算收入为14874亿元，同比下降12.8%，其(qi)中土(tu)地出让金(jin)收入12810亿元，同比下降14%。
土(tu)地财政收入锐减导致地方政府的(de)资金(jin)压力骤然增加。同样是依据(ju)财政部国库司公布的(de)数据(ju)，1-5月，全国政府性基金(jin)预算支出27704亿元，同比下降19.3%。其(qi)中，中央政府的(de)政府性基金(jin)预算支出604亿元，同比增长20.1%；地方政府的(de)政府性基金(jin)预算支出27100亿元，同比下降19.9%，其(qi)中土(tu)地出让金(jin)收入相(xiang)关支出17761亿元，同比下降7.3%。
收不抵支的(de)巨大压力下，地方政府纷纷选择举债度日。1-5月，全国新增地方政府债券(quan)14527亿元，其(qi)中一般(ban)债券(quan)2919亿元、专(zhuan)项债券(quan)11608亿元。全国发行再融(rong)资债券(quan)13686亿元，其(qi)中一般(ban)债券(quan)5891亿元、专(zhuan)项债券(quan)7795亿元。全国发行地方政府债券(quan)合计28213亿元，其(qi)中一般(ban)债券(quan)8810亿元、专(zhuan)项债券(quan)19403亿元。
截至今年5月末，全国地方政府债务余额(e)达(da)423838亿元，比去年底增加2万(wan)亿元以上。31个省(sheng)市自治区中有14个政府债务率超过300%，其(qi)中青海的(de)债务率超过700%，居(ju)全国之(zhi)首，还有4个省(sheng)份债务率超过500%，分别是黑龙江、吉林、甘(gan)肃、云南。
图为青海省(sheng)玉树藏族自治州杂多县县城 新华社
顺便一提，山东潍坊、广西(xi)柳州、甘(gan)肃兰州和笔者(zhe)的(de)家乡云南昆明，被(bei)网友戏称为“地方债四大窟窿”。
目前不少地方因财政收入锐减而债台高筑。地方政府光是把债务利(li)息按时还上避免出现债务违约(yue)、把工资按时足额(e)发下去维持政府部门的(de)运转，就已经精疲力竭了。身负保运转的(de)重担，又深陷债务泥潭，他们(men)只能想(xiang)尽办法“开源(yuan)节流”。
过度依赖土(tu)地财政的(de)后(hou)果
对地方政府财政工作有所了解的(de)朋友应(ying)该都知道，专(zhuan)款不专(zhuan)用一直是我国财政工作中的(de)老大难问题。换言之(zhi)，被(bei)挤占挪(nuo)用的(de)专(zhuan)项资金(jin)何止是学生的(de)营养餐补？
在(zai)一些(xie)地方政府看来，这类行为确(que)实不合规，不过有相(xiang)当一部分情况情有可原。比如现在(zai)账上只有一笔专(zhuan)项款，但明天就要还债、发工资了，这种情况下，除了挤占挪(nuo)用，还能有什么更好的(de)解决办法？而在(zai)现实中，当挤占挪(nuo)用专(zhuan)项资金(jin)是为了保运转发工资时，上级部门往(wang)往(wang)也不会予以过多追究(jiu)。
笔者(zhe)并不是在(zai)合理化这种行为，笔者(zhe)真正想(xiang)要表达(da)的(de)是：我们(men)有必要做些(xie)什么去总结和吸取经验教训，以避免将来再次面临“要么违规，要么违约(yue)”的(de)两难困境，让专(zhuan)款专(zhuan)用真正落到实处。
若(ruo)复盘过往(wang)，地方政府之(zhi)所以陷入当下这么严重的(de)债务困境中，与这些(xie)地方政府在(zai)房地产(chan)行业高速发展时期(qi)盲目举债上项目，造成历史债务大量累积是分不开的(de)。
部分地方政府官员为了快(kuai)速发展地方经济，在(zai)地方经济政策的(de)制定实施(shi)中往(wang)往(wang)用力过猛；又因为固定资产(chan)投资能在(zai)短时间内迅(xun)速拉升地方经济的(de)多个关键指标数据(ju)，能让账面上非常好看，所以他们(men)非常热衷于以城投公司、交投公司等地方融(rong)资平台为抓(zhua)手，以远远超出当地财政承受能力的(de)强度去融(rong)资举债上项目。
久(jiu)而久(jiu)之(zhi)，诸多地方政府对固定资产(chan)投资形成了不健康的(de)路径依赖，以至于不少地方官员一遇到经济发展困境就只会举债上项目。我们(men)在(zai)地方上经常能看到那些(xie)超规格的(de)、但门可罗雀的(de)产(chan)业园区、楼堂馆(guan)所、旅游景点和基础(chu)设(she)施(shi)，通常就是这么来的(de)。
地方经济长期(qi)围(wei)绕这种模式展开运转，导致债务越积越多，偿(chang)付债务利(li)息的(de)压力越来越大。偿(chang)债需求吞噬了大量财政资金(jin)，可用于正常开支的(de)资金(jin)越来越捉(zhuo)襟见肘，于是为了维系政府职能运转，不得不借新还旧或(huo)举债度日。
说穿了，这就是一个寅吃卯粮导致快(kuai)无粮可吃的(de)局面。笔者(zhe)的(de)一位在(zai)财政部门工作的(de)朋友甚至对笔者(zhe)戏言，当下的(de)情况不是资不抵债，而是资不抵息。
除了沉重的(de)债务压力外，频繁(fan)举债上项目的(de)行为还导致不少地方融(rong)资平台为了筹措资金(jin)而衍生出大量过于激进和超前的(de)金(jin)融(rong)衍生工具，催生出很多野蛮且失控的(de)金(jin)融(rong)创新行为。
比如，现在(zai)的(de)地方融(rong)资平台就特别热衷于通过供应(ying)链金(jin)融(rong)和预期(qi)收益抵押来向(xiang)银行借贷，大型国有银行借不到就找地方性商(shang)业银行借，形成的(de)坏账和不良资产(chan)则由资管公司打(da)包处理，随后(hou)这些(xie)不良资产(chan)包和劣质票(piao)据(ju)便流入金(jin)融(rong)市场。
这种城投-地方性商(shang)业银行-资管形成的(de)三位一体的(de)债务闭环，不仅严重扰(rao)乱了金(jin)融(rong)市场的(de)正常秩序，还让金(jin)融(rong)市场的(de)部分领域出现了次贷化的(de)现象，加剧了系统性金(jin)融(rong)风险。
此外，经济发展模式沉迷于固定资产(chan)投资，还使得地方财政收入的(de)比例严重失调。财政收入对土(tu)地出让金(jin)畸形依赖，财政资金(jin)来源(yuan)结构过于单一，这就导致一卖不动地，财政收入就大幅萎缩。
而地方政府对土(tu)地财政的(de)严重依赖，也加剧了普(pu)通消费者(zhe)的(de)负担——我国居(ju)民的(de)住房成本中，超过一半以上是用地成本。这事实上导致居(ju)民可支配收入受到严重削弱，不仅破(po)坏了居(ju)民的(de)获(huo)得感，还挤压了消费能力、阻遏了内需。这对我国经济发展造成了长期(qi)而深远的(de)影响——节衣缩食都拿去买(mai)了房，制造业企业的(de)市场自然就会萎缩，而企业市场萎缩，雇佣就会减少，工资就会降低，居(ju)民的(de)消费能力就会进一步(bu)下降，这其(qi)中的(de)逻辑并不难理解。
除了消费者(zhe)外，实际上房地产(chan)行业的(de)上下游从业人员也深受其(qi)扰(rao)。巨大的(de)土(tu)地使用成本，让房地产(chan)行业呈现出高周转、高杠杆的(de)特征。密集的(de)资金(jin)需求催生了很多匪夷所思的(de)行业模式：
比如，设(she)计和施(shi)工单位普(pu)遍为开发商(shang)垫资做项目；
比如，一些(xie)不法开发商(shang)和监(jian)理单位勾结串通，伪造项目进度，套取预售(shou)房监(jian)管账户中的(de)资金(jin)；
再比如，盖楼先盖停车场，停车场里先铺充电桩，然后(hou)用充电桩的(de)二十年预期(qi)收益做抵押去银行获(huo)取低息贷款，再拿这些(xie)贷款去资本市场上做过桥融(rong)资赚(zuan)取利(li)差(cha)，把房地产(chan)项目和产(chan)业园区项目搞成资金(jin)的(de)二道贩子等现象。
比如，设(she)计和施(shi)工单位普(pu)遍为开发商(shang)垫资做项目；
比如，一些(xie)不法开发商(shang)和监(jian)理单位勾结串通，伪造项目进度，套取预售(shou)房监(jian)管账户中的(de)资金(jin)；
再比如，盖楼先盖停车场，停车场里先铺充电桩，然后(hou)用充电桩的(de)二十年预期(qi)收益做抵押去银行获(huo)取低息贷款，再拿这些(xie)贷款去资本市场上做过桥融(rong)资赚(zuan)取利(li)差(cha)，把房地产(chan)项目和产(chan)业园区项目搞成资金(jin)的(de)二道贩子等现象。
在(zai)以上种种乱象纷扰(rao)的(de)情况下，甚至连挪(nuo)用挤占学生营养餐补专(zhuan)项资金(jin)用于还债这种事，都颇让人有种“债多了不愁，虱子多了不咬”的(de)感慨(kai)。
不是结束的(de)尾声……
这种情况显然不能再持续下去。
中央早已看到这一情况背(bei)后(hou)所蕴藏的(de)危机(ji)，因此早早就已提出一系列化债去杠杆的(de)措施(shi)和方案，并且早早就提醒各地地方政府要开始(shi)“过紧日子”。这些(xie)措施(shi)可谓切(qie)中时弊，对地方政府严重依赖土(tu)地财政所形成的(de)诸多问题起到了对症下药(yao)的(de)作用。经过一段时间的(de)消化，目前全国各地的(de)地方债务及其(qi)衍生问题已经出现了明显的(de)止损趋势(shi)，特别是土(tu)地财政占财政收入的(de)比重开始(shi)稳步(bu)下降，一些(xie)脑子清醒的(de)地方政府也提出了不再只靠卖地过日子的(de)口号。
欣慰之(zhi)余仍需指出，冰(bing)冻三尺非一日之(zhi)寒，地方政府的(de)债务问题是多年积累形成的(de)，再对症下药(yao)也不可能一蹴而就，必须徐徐用力、久(jiu)久(jiu)为功才能逐步(bu)解决问题。当下的(de)要务，是必须严肃财政纪律，严格控制开支，杜绝挥霍浪费，防止财政负担进一步(bu)扩大；对于专(zhuan)款不专(zhuan)用这个陈年痼疾，除一些(xie)实在(zai)是迫不得已的(de)情况外，还是应(ying)该发现一起，查(cha)处一起，真正把财政纪律落到实处。
从学生嘴里抢饭吃，如果这起事件能成为严肃财政纪律、彻底解决专(zhuan)款不专(zhuan)用这一陈年顽疾的(de)开始(shi)，则亡羊补牢，犹未迟也。
来源(yuan)|观察者(zhe)网