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【编者(zhe)的话】
“在北京，看上海”，“澎湃下午茶/京沪(hu)之间”系列研讨正式启动。
5月17日，历史学者(zhe)萧冬连、国务院发展研究中心(xin)发展战略和区域经济研究部(bu)研究员刘(liu)云中、北京师范大学经济与资源管理研究院副(fu)教授范世(shi)涛与中国经济体制改革研究会科研部(bu)主任南储鑫四位学者(zhe)，来到了澎湃新闻北京办公室，畅谈(tan)中国经济转型中的上海战略。
出发去北京之前，我们还邀(yao)请了上海市委改革办、上海发展战略研究所、上海社(she)科院、复旦大学的同(tong)志，详细讨论(lun)了“京沪(hu)之间”研讨的形式、节奏和议题。
我们计划(hua)每月一场，解(jie)析中央政策，探讨上海思路。“澎湃下午茶”，是澎湃研究所于(yu)2019年启动的政商(shang)学沟通活动品牌，邀(yao)请政府管理者(zhe)、学者(zhe)和企业家围绕重要的公共政策议题，“看上海，聊决策”。
以下为刘(liu)云中演讲精要。
国务院发展研究中心(xin)发展战略和区域经济研究部(bu)研究员刘(liu)云中认为，上海要稳定(ding)地(di)发展，不能大波(bo)动。澎湃新闻记者(zhe) 权(quan)义(yi) 图
说到“京沪(hu)之间”，我想起(qi)2012年出版过的一本书，实际(ji)上是世(shi)界银行的一份报告(gao)。书叫《两个龙头——给北京和上海的发展建议》。
我在上海和北京之间往来比较多，也参与了国务院发展研究中心(xin)承接的上海课(ke)题，根据(ju)本次研讨的题目，梳理了相关的文献和成果，结合自己的观察，分享(xiang)我对上海这(zhe)座城市的认识。
中国重大区域战略的基本逻辑
出发点
中国目前重大的区域发展战略，主要起(qi)于(yu)几(ji)个出发点。
第一个出发点，回应重大问题，这(zhe)些问题跟整个经济社(she)会，包括市场环境的进(jin)程有关。
第二个出发点，就是中共十(shi)九(jiu)届四中全会提到的“坚(jian)持全国一盘棋，调动各(ge)方面积极性，集中力(li)量办大事的显著优势”。
第三个，十(shi)八大以来实施的京津冀协(xie)同(tong)发展、长江经济带(dai)发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生(sheng)态(tai)保护和高质量发展等若干区域发展战略，一定(ding)是分类指导。
第四，有两个积极性的问题。“全国一盘棋”的战略思考，如果纯(chun)粹就是自上而下的想法，这(zhe)个战略很(hen)可(ke)能不可(ke)执行，或者(zhe)说，是一个不可(ke)持续(xu)的战略。中共十(shi)八届三中全会提出,必须完善立法、明确事权(quan)、改革税(shui)制、稳定(ding)税(shui)负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度，发挥(hui)中央和地(di)方两个积极性。十(shi)九(jiu)届三中全会提出，“治理好我们这(zhe)样的大国，要理顺中央和地(di)方职(zhi)责(ze)关系，更好发挥(hui)中央和地(di)方两个积极性。”
区域战略的制定(ding)，或者(zhe)是基于(yu)区域分工的考虑(lu)，是基于(yu)区域联动的考虑(lu)，基于(yu)沿海和重要流域的考虑(lu)，或者(zhe)是出于(yu)安全、生(sheng)态(tai)环保等等的考虑(lu)。我们来看看几(ji)个例子。
适应国民(min)经济发展总体战略要求：1978年之前，要解(jie)决区域发展严重不平衡(heng)问题；1978年之后，发挥(hui)沿海地(di)区优势，加快发展；世(shi)纪之交(jiao)，解(jie)决新的不平衡(heng)问题；京津冀协(xie)同(tong)发展、粤港澳、长三角粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，要提升区域整体能级和竞(jing)争力(li)，参与国际(ji)竞(jing)争。
在国家安全保障方面，“一五”规(gui)划(hua)时期有156项(xiang)重大工程的空间安排。“三线”建设时期，“靠山(shan)、分散(san)、进(jin)洞”。2023年底召开的中央经济工作会议强(qiang)调“优化重大生(sheng)产力(li)布局，加强(qiang)国家战略腹(fu)地(di)建设”。
区域重大战略安排还能够有力(li)影响经济发展空间格局。区域发展有规(gui)律，但规(gui)律发挥(hui)作用，也不是完全自发的。在具体实践中，“平地(di)起(qi)高楼”是完全可(ke)能的。“演化区域经济学”系统地(di)解(jie)释了这(zhe)种现象。例子很(hen)多。比如说，福建漳州全球建材市场的形成，就是从为日本人刻墓(mu)碑起(qi)步的。
我们还看到经济活动的空间聚集效应。规(gui)模创造(zao)机会，也就是说规(gui)模与机会形成正反馈。
中国的经济和社(she)会制度决定(ding)了实施重大区域战略的可(ke)能性。计划(hua)经济时期，国家几(ji)乎掌握所有的发展资源，交(jiao)通大学西(xi)迁最(zui)为典型。现在，党的领(ling)导、国有企业、国有资本、国有自然资源，都为重大区域战略提供支撑。
经验和教训
大家知道，逢5逢10，都会对一些工作进(jin)行总结和回顾。现在也是“十(shi)四五”收官，“十(shi)五五”前期研究阶段，我们也在总结区域战略的经验和教训。各(ge)大区域战略之间如何贯通，南北城市之间的差异与协(xie)同(tong)，是研究方向。我们还会在各(ge)个区域调研企业，一共15家左右。
区域协(xie)调发展这(zhe)个概念，是在“九(jiu)五”规(gui)划(hua)的时候提出来的。围绕定(ding)义(yi)，展开了很(hen)多讨论(lun)。2018年，中共十(shi)九(jiu)大报告(gao)提出：“加大力(li)度支持革命老区、民(min)族地(di)区、边疆地(di)区、贫困地(di)区加快发展，强(qiang)化举措推进(jin)西(xi)部(bu)大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地(di)振兴，发挥(hui)优势推动中部(bu)地(di)区崛起(qi)，创新引领(ling)率先实现东部(bu)地(di)区优化发展，建立更加有效的区域协(xie)调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协(xie)调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民(min)化。以疏解(jie)北京非首(shou)都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协(xie)同(tong)发展，高起(qi)点规(gui)划(hua)、高标准建设雄(xiong)安新区。以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带(dai)发展。支持资源型地(di)区经济转型发展。加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全。坚(jian)持陆(lu)海统筹(chou)，加快建设海洋强(qiang)国。”
区域协(xie)调发展，不管是学术讨论(lun)，还是政策讨论(lun)，都是特别综合、特别复杂(za)的议题。
我们在重大区域战略实施过程中也积累了一些经验，包括顶层设计与实践探索、区域合作与协(xie)调机制、市场机制与政府作用、沿海与内地(di)的关系、区域倾斜与平衡(heng)发展，等等。
具体来说，我们坚(jian)持运用区域战略和政策推动形成合理的区域发展格局；与时俱进(jin)地(di)调整、优化区域战略和政策；发挥(hui)中央和地(di)方两个积极性；目标导向（平衡(heng)发展）和问题导向（差距扩大、资源枯竭型地(di)区）相结合；注重示范引领(ling)（浦东社(she)会主义(yi)现代化建设引领(ling)区）和平台（粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区建设以点带(dai)面）；把改革开放(fang)的突(tu)破与重点区域的发展结合起(qi)来（深圳和22个自贸(mao)区）。
当(dang)然，教训也有一些。最(zui)突(tu)出的问题就是，优惠政策比拼、底线竞(jing)争问题，导致国家整体利益损失。一些地(di)方没有把中央的战略要求和自身实际(ji)很(hen)好地(di)结合起(qi)来。芯片(pian)、汽车(che)、动力(li)电池产业的发展就是这(zhe)样。开发带(dai)来生(sheng)态(tai)环境保护问题，比如祁连山(shan)、秦岭。还有地(di)区经济转型动力(li)不足、能力(li)欠缺的问题。从顶层设计看，战略偏多，整合度不够；原则(ze)性的内容偏多，精准度也不太够。
十(shi)九(jiu)大报告(gao)提出，深入实施区域协(xie)调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生(sheng)产力(li)布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。除了京津冀协(xie)同(tong)发展、长三角、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，我们看到，西(xi)部(bu)大开发，东北全面振兴，中部(bu)地(di)区加快崛起(qi)，东部(bu)地(di)区加快推进(jin)现代化；也有革命老区、民(min)族地(di)区、边疆地(di)区；还有雄(xiong)安新区，推动成渝地(di)区双城经济圈……
我们也要反思，提出对现有重大区域发展战略更好实施的建议，对进(jin)一步优化中国区域空间格局与谋划(hua)新的重大区域发展战略的建议。
我们要明确区域经济发展的主线：70多年来，公平—效率—协(xie)调（公平和效率的兼(jian)顾）。面对新的形势（国际(ji)环境）和新的要求（现代化建设与共同(tong)富裕，与“美(mei)丽中国”，公平与效率，开发与保护，发展与安全的兼(jian)顾）。
我们也要整合现有的战略，解(jie)决空间交(jiao)叉、重叠的问题，能成为国家战略的要少而重要；同(tong)时通过规(gui)划(hua)、政策和完善相关的制度、体制机制，把中央的战略安排和要求，落实到地(di)方发展的实践。
两点值得关注的。一个是，高质量发展、高水平安全在空间上是怎么(me)体现的。一个是，新技术，尤(you)其是深层次人工智能，我们的认识不太清楚。对区域来说，有什(shi)么(me)样的影响，没有破题。新质生(sheng)产力(li)在空间上如何安排还要研究。
区域战略中龙头城市的作用
图1：中国东部(bu)三大战略概况 本文图片(pian)均来自 刘(liu)云中演讲PPT
图2：中国长江、黄河两大流域概况
每个区域重大战略都有着鲜明的特点和任务。东部(bu)的三大战略（图1），京津冀协(xie)同(tong)发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，瞄准世(shi)界级的城市群和增长极；两大流域，长江经济带(dai)发展、黄河流域生(sheng)态(tai)保护和高质量发展，则(ze)瞄准生(sheng)态(tai)文明和流域治理。如果我们将成渝双城经济圈和海南自由港放(fang)进(jin)来的话，就能更好地(di)理解(jie)区域相对均衡(heng)的发展以及全方位的开放(fang)。
京津冀协(xie)同(tong)发展主要是解(jie)决非首(shou)都功能疏解(jie)的问题。我最(zui)近(jin)才去雄(xiong)安新区看过。进(jin)度还是符合预期的。5家央企、6家高校，启动搬迁，在谈(tan)搬迁的具体事宜。有的老师也已经去了。河北省(sheng)政协(xie)主席、党组书记，省(sheng)委常委，雄(xiong)安新区党工委书记、管委会主任最(zui)近(jin)召开了党工会扩大会。京津冀协(xie)同(tong)发展也快10年了，有新的安排，目前正在推进(jin)雄(xiong)安创新研究院和雄(xiong)安空天实验室、国家半(ban)导体激光技术创新中心(xin)、国家医学中心(xin)等17个国家级前沿创新平台建设。
粤港澳大湾区建设是为了促进(jin)粤与港澳间的合作。国务院发展研究中心(xin)有跟踪的。国家发改委区域协(xie)调司写的解(jie)读。最(zui)重要的是，初衷是解(jie)决两种关税(shui)、三种货币(bi)的合作问题。当(dang)然，合作面在推进(jin)过程中变得更宽了。我个人的理解(jie)是，“占中”之后，香港发展也遇到了些问题。从道理上说，香港不是独立国家，腹(fu)地(di)越大越好。但是香港贫富差距很(hen)大。香港人对李嘉诚批评很(hen)多。所以，当(dang)时想的是怎么(me)把香港和内地(di)打通，关注点其实是提高香港地(di)位。没想到，后来，深圳发展很(hen)大，比香港速度快，变得更有活力(li)。这(zhe)几(ji)年，新加坡因为国际(ji)地(di)缘政治变化，发展也很(hen)快。
生(sheng)活在外面的人看来，长三角最(zui)富裕，经济总量大，发展水平最(zui)好。
这(zhe)个地(di)区有几(ji)个特点——
面积、人口、经济总量也都是最(zui)大的；很(hen)多的数据(ju)表明在区域内部(bu)联系、产业体系、科教实力(li)等方面也都是最(zui)强(qiang)的。
《长三角一体化发展规(gui)划(hua)纲要》说这(zhe)里是“全国发展强(qiang)劲活跃增长极”“全国高质量发展样板区”“率先基本实现现代化引领(ling)区”“区域一体化发展示范区”“新时代改革开放(fang)新高地(di)”。
除了北京这(zhe)个政治中心(xin)，长三角是中国最(zui)最(zui)重要的地(di)方。疫情里面，上海更显得重要。所以，这(zhe)个城市需要发展，而且是稳定(ding)的发展，不能大波(bo)动。要求很(hen)高的，比珠三角的要求高。不然，波(bo)动太大的话，数据(ju)、感受，对全国影响太大。而且，上海在地(di)理上，联动南北；在经济结构上，也比较全。
京津冀战略，政府力(li)度大，每年开好多会，设置(zhi)好多平台，完全是政府在中心(xin)，公共服务差距小。
当(dang)然，长三角一体化、高质量发展，也不是百分百让人满意。浙江，江苏，苏南，杭(hang)嘉湖，是不是没有壁垒？包括示范区范围内，尤(you)其是生(sheng)态(tai)保护和高端产业的协(xie)调上面，有没有协(xie)调不到位的地(di)方？我们看了很(hen)多材料。项(xiang)目安排方面，三个地(di)方还是有分歧。
上海和其他城市的关联度和未(wei)来战略
北京的第三产业在三大产业中的占比接近(jin)90%，上海相对多元化得多，第二、第三产业都要多一些。两座城市的金(jin)融占比差不多。不过，在数据(ju)产业方面，北京占优，18%（图3）。
图3：京沪(hu)产业结构比较
从愿景来说，北京的一切工作必须坚(jian)持全国政治中心(xin)、文化中心(xin)、国际(ji)交(jiao)往中心(xin)、科技创新中心(xin)的城市战略定(ding)位，履行为中央党政军领(ling)导机关工作服务，为国家国际(ji)交(jiao)往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民(min)群众生(sheng)活服务的基本职(zhi)责(ze)。
上海要立足2020年，建成具有全球影响力(li)的科技创新中心(xin)基本框架，基本建成国际(ji)经济、金(jin)融、贸(mao)易、航(hang)运中心(xin)和社(she)会主义(yi)现代化国际(ji)大都市。展望2035年，基本建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生(sheng)态(tai)之城，具有世(shi)界影响力(li)的社(she)会主义(yi)现代化国际(ji)大都市。梦圆2050年，全面建成卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生(sheng)态(tai)之城，具有世(shi)界影响力(li)的社(she)会主义(yi)现代化国际(ji)大都市。
我在这(zhe)里也分享(xiang)自己对上海未(wei)来战略的理解(jie)。
一、稳定(ding)的发展。深圳追求高难度改革开放(fang)，上海要追求高成功率的目标。
二、国际(ji)化。上海市规(gui)划(hua)和自然资源局、浦东新区人民(min)政府组织编制的《东方枢纽及周边地(di)区专项(xiang)规(gui)划(hua)》草案近(jin)日向社(she)会公示结束。上海的国际(ji)地(di)位，会放(fang)在非常高的位置(zhi)。历史上，上海就是这(zhe)个样子的。地(di)缘政治上讲，上海是最(zui)直接的开放(fang)窗口。浦东开发开放(fang)30周年的时候，中央提出，浦东“要面向世(shi)界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民(min)生(sheng)命健康”，“要聚焦关键领(ling)域发展创新型产业，加快在集成电路、生(sheng)物医药、人工智能等领(ling)域打造(zao)世(shi)界级产业集群”，“打造(zao)市场化、法治化、国际(ji)化的一流营商(shang)环境”，“更好参与国际(ji)合作和竞(jing)争。要更好发挥(hui)中国（上海）自由贸(mao)易试验区临(lin)港新片(pian)区作用，对标最(zui)高标准、最(zui)高水平，实行更大程度的压(ya)力(li)测试，在若干重点领(ling)域率先实现突(tu)破。要加快同(tong)长三角共建辐射全球的航(hang)运枢纽，提升整体竞(jing)争力(li)和影响力(li)”，“要努力(li)成为国内大循环的中心(xin)节点和国内国际(ji)双循环的战略链(lian)接”。我们在这(zhe)些用词上面还应该可(ke)以体会到，上海未(wei)来在世(shi)界城市体系里面可(ke)能会有的地(di)位。
三、经济层面上讲，从哪里突(tu)破？金(jin)融，是上海最(zui)需要去琢(zhuo)磨的。上海有优势。也只(zhi)有金(jin)融的人均效率才能支撑这(zhe)座社(she)会主义(yi)超级大都市。金(jin)融，才能给上海带(dai)来更大的国际(ji)话语权(quan)。金(jin)融，还要更开放(fang)。人民(min)币(bi)，还要更加国际(ji)化。金(jin)融市场，还要开放(fang)。
四、政治中心(xin)与经济中心(xin)的分工与协(xie)同(tong)，需要考量。北京、上海的发展战略，侧重点刚才已有表述(shu)。从经济角度讲，生(sheng)产性服务业，科技、金(jin)融，存在很(hen)多可(ke)以合作的机会。
五、最(zui)后谈(tan)谈(tan)上海与长三角和珠三角的关系。同(tong)济大学教授唐子来选(xuan)取了40个主要城市，包括4个直辖市、5个计划(hua)单列城市、27个省(sheng)会城市和4个经济强(qiang)市（苏州、无锡、佛山(shan)、唐山(shan)），并采(cai)用企业关联网络作为城市关联网络的间接表征，计算出40个城市之间的关联系数。从全国总体上看，北京、上海、深圳的关注度靠前，尤(you)其是北京和上海（图4）。北京、上海的总关联指数处在绝对的第一圈层，深圳、广(guang)州处在第二圈层，成都、杭(hang)州、南京、天津、苏州处在第三圈层。北京和上海关联度肯定(ding)是最(zui)高的。上海和深圳关联度也很(hen)高，比预想要高。深圳这(zhe)个地(di)方，对金(jin)融服务追求是很(hen)高的。最(zui)近(jin)几(ji)年，很(hen)多珠三角企业搬迁到长三角。研发中心(xin)搬来的有，总部(bu)搬迁的也有。
图4：东部(bu)地(di)区三大区域龙头城市北京、上海、深圳的相互联系