央视网消(xiao)息：根据世界卫生组织统计(ji)，烟(yan)草危(wei)害使全球800多万人失去生命，其中约(yue)有130万人为(wei)接触二手烟(yan)的非(fei)吸烟(yan)者(zhe)。吸烟(yan)不仅会造成肺部疾病，还(hai)与其他20多种不同亚型的癌(ai)症(zheng)有关，包括食管癌(ai)、胃癌(ai)、直肠癌(ai)、直结肠癌(ai)、肝癌(ai)等。许(xu)多研究表(biao)明，吸烟(yan)与心脑血管等方面的疾病也存在(zai)强(qiang)关联。
中国是(shi)世界卫生组织创始成员国之一。2003年5月21日，世界卫生大会批准世界卫生组织《烟(yan)草控制(zhi)框架公约(yue)》，同年11月10日，中国正式签署该公约(yue)。2005年8月28日，全国人民代表(biao)大会常务委员会决(jue)定(ding)批准世界卫生组织《烟(yan)草控制(zhi)框架公约(yue)》（以下简称《公约(yue)》）。
根据《公约(yue)》指(zhi)导原则第1条，各缔约(yue)方宜使人人了解烟(yan)草消(xiao)费和接触烟(yan)草烟(yan)雾造成的健(jian)康后果、成瘾性和致命威胁，并宜在(zai)适(shi)当的政府级别(bie)考(kao)虑有效的立法、实施、行政或其他措施，以保(bao)护所有人免于(yu)接触烟(yan)草烟(yan)雾。公约(yue)第Ⅲ部分减少烟(yan)草需求(qiu)的措施中明确表(biao)示，以防止在(zai)室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适(shi)当时，包括其他公共场所接触烟(yan)草烟(yan)雾。
2016年，中共中央、国务院印发的《“健(jian)康中国2030”规(gui)划纲要》提出，到2030年，15岁以上人群吸烟(yan)率(lu)降低到20%。2019年，国家卫生健(jian)康委发布(bu)的《健(jian)康中国行动（2019—2030年）》在(zai)控烟(yan)行动目标中也提出，到2030年，全面无烟(yan)法规(gui)保(bao)护的人口比例达到80%及以上。2023年，我国有44个(ge)城市新出台或修订了市级控烟(yan)相关法规(gui)。
由中国政法大学卫生法研究中心出品的中国各省市无烟(yan)立法进程的实时可视化地图显示，当前全面无烟(yan)立法保(bao)护人口数为(wei)2.24亿，占总人口的15.9%。如果接受我国3亿人选择吸烟(yan)的比重，还(hai)有6.56亿的非(fei)吸烟(yan)人员未能获得不接触烟(yan)草烟(yan)雾的法律保(bao)护。《公约(yue)》在(zai)我国通过(guo)19年以来(lai)，控烟(yan)立法的可行性有多大？近日，记(ji)者(zhe)跟随北京大学社(she)会化媒体研究中心走进山东和上海，实地调研探讨当前控烟(yan)立法的工作实践(jian)。
1
记(ji)者(zhe)在(zai)山东调研时了解到，截至目前，按照山东省政府2021年立法计(ji)划，省控烟(yan)条例已经纳入了三(san)类立法计(ji)划（抓紧调查(cha)研究和起草的地方性法规(gui)），经有关方面研究，拟将控烟(yan)有关条款纳入《山东省爱(ai)国卫生条例》修订实现，以期达到健(jian)康中国行动的有关要求(qiu)。《山东省爱(ai)国卫生条例》修订均纳入2022年和2023年山东省人大三(san)类立法计(ji)划。
在(zai)市级层面，自2013年青岛市制(zhi)定(ding)出台了《青岛市控制(zhi)吸烟(yan)条例》后，潍坊市和威海市也分别(bie)于(yu)2023年初出台了控制(zhi)吸烟(yan)管理办法。《济南市公共场所控制(zhi)吸烟(yan)条例（草案）》正在(zai)进行立法程序，已于(yu)2022年经济南市人大第一轮审议，第二轮审议还(hai)未开始。
山东省市级立法计(ji)划项目包含(han)公共场所禁止吸烟(yan)的规(gui)定(ding)（修改）
目前，山东省的淄(zi)博、德州、滨(bin)州已把控烟(yan)纳入了市级人大二类立法计(ji)划，日照将其纳入了市级人大三(san)类立法计(ji)划。对于(yu)地方何(he)时能够把立法计(ji)划变为(wei)立法通过(guo)，克服控烟(yan)立法进程中可能存在(zai)的阻碍，德州市疾控中心健(jian)康教育所所长李敏在(zai)控烟(yan)工作座谈(tan)会上表(biao)示，参考(kao)青岛和上海以往的经验，如果有机(ji)会承办大型赛事或活动，那么控烟(yan)工作或成为(wei)主办场地备选的重要前提之一。当前，德州市还(hai)在(zai)每年两会期间，通过(guo)倡(chang)议代表(biao)委员提出建议提案支持(chi)市级控烟(yan)立法工作，来(lai)加大控烟(yan)立法的可能性。此外，爱(ai)国卫生条例中关于(yu)控烟(yan)工作的进一步修订，也是(shi)德州市正在(zai)努(nu)力的方向(xiang)之一。
当前省级层面，山东一直以来(lai)都在(zai)积(ji)极地和司法厅、人大立法委员会沟通立法计(ji)划，控烟(yan)指(zhi)标也正在(zai)纳入卫生城市的考(kao)核。如何(he)能够顺利(li)地在(zai)省级层面推动控烟(yan)立法？山东省疾控中心健(jian)康教育所所长王连森对此表(biao)示，一方面是(shi)控烟(yan)履约(yue)是(shi)否能够在(zai)更高(gao)层面出台具体的要求(qiu)，另一方面要考(kao)虑在(zai)创卫、创文明城等工作目标中，控烟(yan)工作是(shi)否能占有更大的参评权重。广大群众对于(yu)无烟(yan)环境和健(jian)康诉(su)求(qiu)的切实反馈，也会成为(wei)控烟(yan)立法工作无形的推力。
山东省疾病预防控制(zhi)中心的主任医师侯家祥还(hai)强(qiang)调，控烟(yan)工作其实不仅仅是(shi)卫生健(jian)康问题。研究表(biao)明，烟(yan)草也会对环境、海洋、土地等产生影响(xiang)，需要相关负(fu)责的部门联动去关注土地健(jian)康、海洋环境等生态问题。
虽然当前德州市的控烟(yan)立法还(hai)在(zai)推进阶段(duan)，但是(shi)李敏相信，围绕控烟(yan)相关的前期工作对于(yu)长远的立法规(gui)划是(shi)十分必要的，坚持(chi)对控烟(yan)相关数据做监测可以提供基底数据就是(shi)重要的一环。如果未来(lai)能够顺利(li)立法，那么在(zai)立法后进行对比反馈，将有多项评估(gu)指(zhi)标说明这项立法工作的重要意义，包括对控烟(yan)工作的民意调查(cha)、当前吸烟(yan)率(lu)的调查(cha)以及公共场所控烟(yan)现状(zhuang)调查(cha)等。倘若没有前期工作去积(ji)累基础数据，就难以评估(gu)法规(gui)对于(yu)本市人民健(jian)康还(hai)有环境发展起到的作用。
2
秉(bing)持(chi)着这一初心，在(zai)持(chi)续推动立法工作之外，整个(ge)山东还(hai)通过(guo)控烟(yan)科普、戒烟(yan)服务、试点创新等举措，广泛动员全省各级各单位和广大市民积(ji)极落实控烟(yan)履约(yue)，减少二手烟(yan)的危(wei)害，让更多的人拥有健(jian)康和清洁的环境。截至目前，山东省15岁及以上人口吸烟(yan)率(lu)已经从2020年的22.65%降到2023年的21.39%。可见，只要坚定(ding)不移地继续推进控烟(yan)履约(yue)工作，未来(lai)几年将有望看到吸烟(yan)率(lu)持(chi)续下降至健(jian)康中国设(she)定(ding)的目标。
当前，山东保(bao)持(chi)了全省无烟(yan)党政机(ji)关、无烟(yan)学校、无烟(yan)医疗卫生机(ji)构三(san)个(ge)100%全覆(fu)盖(gai)建设(she)成果。2022年，山东省印发了《关于(yu)进一步加强(qiang)全省戒烟(yan)门诊规(gui)范化建设(she)的通知》，要求(qiu)规(gui)范落实5项制(zhi)度（简短干(gan)预戒烟(yan)制(zhi)度、随诊问询制(zhi)度、转诊制(zhi)度、门诊登记(ji)制(zhi)度和定(ding)期随访制(zhi)度），并要求(qiu)规(gui)范发放戒烟(yan)健(jian)康教育处方。目前山东全省已设(she)置戒烟(yan)门诊694家。
山东省疾病预防控制(zhi)中心主任马吉祥表(biao)示，当前山东省的控烟(yan)工作并非(fei)“一劳永逸”，在(zai)已经出台政策的基础上，还(hai)需要通过(guo)关键的技术策略建立起配套机(ji)制(zhi)，包括一些更加客观的评价指(zhi)标和工具。比如通过(guo)烟(yan)雾报警(jing)器的使用来(lai)捕捉具有“瞬间性”的吸烟(yan)行为(wei)，设(she)置新的体检指(zhi)标“可替宁”来(lai)筛查(cha)无烟(yan)单位的吸烟(yan)者(zhe)，从而真正地为(wei)不吸烟(yan)人群创造一个(ge)零烟(yan)雾的环境。而与此同时，他也强(qiang)调，在(zai)室外吸烟(yan)场所的设(she)置上也要充分地尊重吸烟(yan)者(zhe)，予以吸烟(yan)者(zhe)规(gui)范的吸烟(yan)空(kong)间，实现双向(xiang)尊重。
马吉祥认为(wei)，戒烟(yan)门诊设(she)立后的下个(ge)目标是(shi)要实现控烟(yan)领域的医防融合。不再(zai)只是(shi)设(she)立一个(ge)专门的门诊，而是(shi)要把这种生活方式的干(gan)预落实到每个(ge)临床医生的工作中。在(zai)控烟(yan)工作上，作为(wei)临床医生，不能只开药(yao)物(wu)处方，还(hai)要开健(jian)康处方。健(jian)康处方的第一个(ge)就是(shi)戒烟(yan)，临床医生要真正做到询问病人是(shi)否吸烟(yan)，并且要通过(guo)在(zai)病历上写处方的方式告(gao)诉(su)TA要戒烟(yan)，这样病人往往就会重视起来(lai)。
而这同时也和医共体“防治管”的内涵相契合，如果真正做到危(wei)险因素(su)被干(gan)预，那么未来(lai)的治疗费用就会下降，重大疾病的出现也可能往后推迟，从而实现医保(bao)资金的更高(gao)效利(li)用。根据主任医师侯家祥的研究观察(cha)，他接触到的经历过(guo)戒烟(yan)的人群呈现出非(fei)常复杂的戒断情况和结果。因此，控烟(yan)干(gan)预作为(wei)心理层面的行为(wei)干(gan)预工作，还(hai)需要对健(jian)康行为(wei)学做更深一步的研究，才(cai)能更好地指(zhi)导医师做好戒烟(yan)者(zhe)的行为(wei)干(gan)预。
3
据新华社(she)记(ji)者(zhe)，在(zai)近日举办的中国控制(zhi)吸烟(yan)协会医疗机(ji)构控烟(yan)及健(jian)康促进专业委员会成立大会暨(ji)“控烟(yan)与健(jian)康”学术研讨会上，国家卫生健(jian)康委规(gui)划发展与信息化司副司长吴翔天表(biao)示，要持(chi)续推动无烟(yan)环境建设(she)，将控烟(yan)宣教作为(wei)治疗患者(zhe)工作的重要内容之一，帮助患者(zhe)实现健(jian)康生活方式。同时，加大对烟(yan)草依赖疾病的流行病学和临床诊疗方面的科研力度，进一步推动控烟(yan)工作。
近年来(lai)，一些地方积(ji)极推动控烟(yan)立法工作，比如《上海市公共场所控制(zhi)吸烟(yan)条例》实施以来(lai)，成人吸烟(yan)率(lu)下降至19.4%；《北京市控制(zhi)吸烟(yan)条例》规(gui)定(ding)公共场所、工作场所室内环境、室外排队等场合禁止吸烟(yan)；《深圳经济特区控制(zhi)吸烟(yan)条例》规(gui)定(ding)在(zai)室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具内以及学校、公园(yuan)、医疗卫生机(ji)构等室外场所禁止吸烟(yan)……
上海是(shi)中国较早开展控烟(yan)工作的城市之一。2009年12月10日市人大常委会通过(guo)《上海市公共场所控制(zhi)吸烟(yan)条例》（以下简称《条例》），并于(yu)2010年3月1日生效实施。《条例》是(shi)世界卫生组织《烟(yan)草控制(zhi)框架公约(yue)》在(zai)我国生效后，大陆地区首部省级人大颁(ban)布(bu)的控烟(yan)地方法规(gui)。2010年5月1日至10月31日，第41届世界博览(lan)会在(zai)上海举行。世界卫生组织向(xiang)中国政府提出，办成第一届“无烟(yan)世博”。上海在(zai)控烟(yan)立法和首创“无烟(yan)世博”的同时，开启(qi)了“无烟(yan)上海”1.0时代。
2016年11月11日，上海市人大表(biao)决(jue)通过(guo)了《关于(yu)修改〈上海市公共场所控制(zhi)吸烟(yan)条例〉的决(jue)定(ding)》，于(yu)2017年3月1日起施行，并规(gui)定(ding)室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟(yan)，实现室内全面禁烟(yan)，“无烟(yan)上海”进入2.0时代。上海市人大常委会于(yu)2022年10月28日通过(guo)《条例》修正案，并于(yu)2022年10月28日起施行。上海成为(wei)国家层面将电(dian)子烟(yan)纳入监管后，首个(ge)修订控烟(yan)法规(gui)将电(dian)子烟(yan)纳入公共场所禁烟(yan)范围的城市，此时“无烟(yan)上海”迈入3.0时代。
李敏曾在(zai)座谈(tan)会上表(biao)示，在(zai)德州市控烟(yan)立法的讨论中，一个(ge)很关键的问题就是(shi)：如果立法，谁来(lai)对违(wei)规(gui)吸烟(yan)的行为(wei)进行执法？记(ji)者(zhe)来(lai)到已经施行控烟(yan)法规(gui)的上海市尝试寻找(zhao)可行的办法。一般来(lai)说，吸烟(yan)是(shi)具有瞬间性的行为(wei)，且使用电(dian)子烟(yan)不会产生烟(yan)蒂，一旦出现违(wei)规(gui)吸烟(yan)的行为(wei)，会带来(lai)一定(ding)的劝(quan)阻或执法难度。不过(guo)，上海市健(jian)康促进中心的工作人员表(biao)示，目前当地违(wei)规(gui)吸烟(yan)的线(xian)索主要是(shi)通过(guo)市民举报接收到的，因此无烟(yan)环境的“共治共享”从一定(ding)程度上为(wei)专门的执法团队削弱了这些壁垒。
社(she)会共治强(qiang)调政府以及多元主体（包含(han)群团组织、个(ge)体志愿者(zhe)、公民、媒体）等共同参与。在(zai)上海控烟(yan)工作形成的“六个(ge)一”模式中，除了把控烟(yan)工作写入多个(ge)重要制(zhi)度之外，控烟(yan)的社(she)会共治还(hai)重点体现在(zai)上海市多部门协同与社(she)会共治机(ji)制(zhi)、12345控烟(yan)投诉(su)热线(xian)以及控烟(yan)热力地图的搭建中。
根据控烟(yan)条例的要求(qiu)，上海市健(jian)康促进委员会协调控烟(yan)的监管部门、行业主管部门以及各个(ge)协会志愿者(zhe)团体等联合行动，形成对控烟(yan)的社(she)会共治，并逐渐形成了两个(ge)配套制(zhi)度。一个(ge)是(shi)季度监管执法联络员制(zhi)度，联络员包括市级的横向(xiang)监管执法部门和行业管理部门，也包括区级相关单位。另一个(ge)是(shi)季度攻坚专项执法周行动，每个(ge)季度会有1—2周的时间，根据那段(duan)时间新出现的问题，有所侧重、有针对性地进行一些场所的联合执法。
上海在(zai)2015年将控烟(yan)投诉(su)纳入了市民热线(xian)12345的接听范围，2017年把市民热线(xian)纳入全民控烟(yan)监督计(ji)划。基于(yu)为(wei)志愿者(zhe)提供一线(xian)环境巡查(cha)的线(xian)索，以及改变热线(xian)投诉(su)的局限(xian)性考(kao)虑，上海接下来(lai)开发了控烟(yan)热力地图来(lai)督促场所整改，以及为(wei)志愿者(zhe)巡查(cha)、监管部门提供违(wei)规(gui)吸烟(yan)的重要线(xian)索，实现共建共享健(jian)康城市。
上海控烟(yan)热力地图的控烟(yan)执法流程
目前，上海市的控烟(yan)工作流程基本可以在(zai)热力地图小程序上完成：市民提交了违(wei)规(gui)线(xian)索之后到达核心志愿者(zhe)，根据地址分配工单到一线(xian)志愿者(zhe)，一线(xian)志愿者(zhe)负(fu)责到现场进行巡查(cha)并二次复查(cha)。复查(cha)有问题的场所会被提交到区级管理员。该区域的控烟(yan)工作负(fu)责同志在(zai)确认场所和问题之后，将开具执法建议书给到相关的执法部门。执法部门在(zai)线(xian)下完成执法以后，再(zai)到线(xian)上提交结果，并同时反馈到所有的用户端。
4
截至目前，我国有24个(ge)省份出台省级控烟(yan)相关法规(gui)，254个(ge)城市出台市级控烟(yan)相关法规(gui)，全面无烟(yan)法规(gui)保(bao)护人口比例不断提升。值得关注的是(shi)，当前上海市积(ji)极采取了世界卫生组织在(zai)《公约(yue)》中提出的MPOWER措施来(lai)推进控烟(yan)履约(yue)。包括落实到广告(gao)法，禁止烟(yan)草的赞助促销(xiao)面向(xiang)未成年，同时明确由各个(ge)监管部门联合执法，将有以上行为(wei)的企业和单位纳入诚信系(xi)统黑名单，依法依规(gui)实施联合惩戒。还(hai)有《公约(yue)》MPOWER里面M（monitor tobacco use and prevention policies）的定(ding)期监测，掌握烟(yan)草使用情况。
上海市健(jian)康促进委员会办公室的工作人员表(biao)示，如今上海在(zai)控烟(yan)履约(yue)工作上取得的成果主要来(lai)自于(yu)两方面，一方面是(shi)控烟(yan)的法治化建设(she)，另一方面则需要引导和宣传来(lai)为(wei)非(fei)吸烟(yan)者(zhe)营造无烟(yan)氛围。
根据上海市往年的《条例》监测白(bai)皮(pi)书来(lai)看，有人劝(quan)阻吸烟(yan)和执法的比例在(zai)逐年上升，这说明如果提供了更好的让市民反馈线(xian)索的工具，那么他们参与社(she)会共治的积(ji)极性也会相应提升。去年，上海市首次把控烟(yan)热力地图纳入了调查(cha)范围，结果显示2023年只有14.7%的现场被拦截人员听说过(guo)热力地图小程序，其中40.2%的人员使用过(guo)小程序。上海市健(jian)康促进中心的工作人员表(biao)示，这个(ge)数据还(hai)有很大的提升空(kong)间，需要通过(guo)更多的宣传，吸纳更多的公民加入到社(she)会共治的控烟(yan)工作当中。
此外，记(ji)者(zhe)在(zai)调研时了解到，我国的控烟(yan)工作也在(zai)不断对新兴产业、场所界定(ding)、行为(wei)隐秘性（电(dian)子烟(yan)）等带来(lai)的新挑战“见招拆(chai)招”。比如在(zai)刚刚营业的“雪(xue)茄吧”内，客人可购买雪(xue)茄，搭配饮(yin)品进行商务会谈(tan)，在(zai)该场所内直接使用雪(xue)茄是(shi)以往控烟(yan)执法工作未碰到过(guo)的违(wei)规(gui)情况，需要及时予以规(gui)范管理。比如商品房在(zai)购买时包含(han)了公摊面积(ji)，那楼道是(shi)否属于(yu)私人场所，在(zai)此吸烟(yan)是(shi)否违(wei)反《条例》？还(hai)有私人影院等场所也正在(zai)公共场所的立法界定(ding)中。再(zai)比如，不同于(yu)传统的烟(yan)草，电(dian)子烟(yan)没有明火和烟(yan)蒂，这就需要通过(guo)烟(yan)雾感应、画(hua)面监控等技术手段(duan)来(lai)辅助进行劝(quan)阻或驻点执法。
数据显示，上海市成人吸烟(yan)率(lu)自控烟(yan)立法以来(lai)，已下降了7.5个(ge)百分点至19.4%，提前达到“健(jian)康中国2030”目标。公布(bu)的2021年全国青少年烟(yan)草流行调查(cha)结果显示，上海市中学生卷烟(yan)、电(dian)子烟(yan)使用率(lu)处于(yu)全国31个(ge)省份最低。2021年上海人均期望寿命84.11岁，为(wei)全国31个(ge)省份最高(gao)。