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【文/观(guan)察者网专栏作者 范斯聪、赵(zhao)晨韵】
“我们会继续(xu)向你(ni)们提供天(tian)然气，我们保证(zheng)。（We’ll keep sending you gas, we promise.）”
这句话出自(zi)美国(guo)能源部副部长特(te)克(ke)（David Turk），是(shi)今年1月拜登政府决定暂停批(pi)准液化天(tian)然气（LNG）大规(gui)模出口后，美国(guo)对其欧洲盟友的(de)最新承诺，或者说，最新安抚。
其实也不怪欧洲盟友们心慌，自(zi)2017年美国(guo)开始出口液化天(tian)然气以来，美国(guo)政府从(cong)未出现过终止液化天(tian)然气出口合同的(de)先例。何况自(zi)俄乌冲突(tu)以后，欧洲就面临能源短缺问题，将美国(guo)的(de)天(tian)然气视为能源安全供应的(de)重大战略性选(xuan)择(ze)。
为缓和盟国(guo)对断供液化天(tian)然气造成能源安全的(de)担忧，白宫在1月发布的(de)“情况说明”从(cong)气候问题、环境污染、清洁能源方面出发，强调暂停天(tian)然气项目不会影响美国(guo)“在短期内继续(xu)向盟友供应液化天(tian)然气的(de)能力”。既然拜登政府认为暂停液化天(tian)然气出口不会影响盟国(guo)从(cong)美国(guo)获得天(tian)然气，但为什么(me)美国(guo)在2023年成为最大的(de)液化天(tian)然气出口国(guo)时(shi)，却出尔反尔，宣布暂停液化天(tian)然气出口项目？
不满(man)首先来自(zi)美国(guo)国(guo)内
首先我们来了解下(xia)美国(guo)的(de)天(tian)然气出口政策。
以是(shi)否(fou)与美国(guo)签订了自(zi)由贸(mao)易协定，美国(guo)将对外液化天(tian)然气出口对象划分成两类国(guo)家，一类是(shi)与美国(guo)签订了自(zi)由贸(mao)易协定的(de)国(guo)家，另一类是(shi)没有与美国(guo)签订自(zi)由贸(mao)易协定的(de)国(guo)家。截至(zhi)目前，美国(guo)与全球(qiu)20个国(guo)家签订了14个自(zi)由贸(mao)易协定，美国(guo)在欧亚的(de)盟国(guo)除韩(han)国(guo)外，都是(shi)非自(zi)由贸(mao)易国(guo)家，美国(guo)约有90%的(de)液化天(tian)然气出口到非自(zi)由贸(mao)易协定国(guo)家。
依据1968年《天(tian)然气法》和2005年《能源政策法案(an)》，美国(guo)向非自(zi)贸(mao)协定国(guo)家出口液化天(tian)然气，需经过美国(guo)能源部和联邦能源管理委员会两个部门对申(shen)请者开展(zhan)相关公共利(li)益(yi)审查，通过后方能颁发出口许可证(zheng)。
但现在，拜登政府利(li)用(yong)职能之便，替代了能源部门有关液化天(tian)然气出口政策的(de)制定，引(yin)起国(guo)会议员动(dong)用(yong)立法权力与之叫(jiao)板。根据《天(tian)然气法》，美国(guo)能源部拥有正当权限对出口申(shen)请进行审批(pi)，如果发现申(shen)请“不符合公共利(li)益(yi)”，则需通过“通告-征集(ji)意(yi)见”程序(xu)做出暂停液化天(tian)然气出口的(de)决定。
然而拜登政府发布的(de)“情况说明书”，剥夺了利(li)益(yi)相关方表达意(yi)见的(de)权力，涉嫌违反美国(guo)《行政程序(xu)法》。因此，在拜登政府宣布后不久，众(zhong)议员奥古斯特(te)·普夫鲁格就向国(guo)会发起《2024年释放国(guo)内液化天(tian)然气潜力法案(an)》，将矛头(tou)对准能源部，试图通过取消能源部发放许可证(zheng)的(de)权力，间接搁置拜登政府暂停出口令。
拜登政府关于决定暂停批(pi)准液化天(tian)然气（LNG）大规(gui)模出口的(de)情况说明
这场较量一直持续(xu)到最近。
5月23日(ri)，美国(guo)众(zhong)议院监督与问责委员会主席詹(zhan)姆斯·科(ke)默（JamesComer）发起了以“对美国(guo)能源部的(de)监督”为主题的(de)听证(zheng)会，会上，科(ke)默甚至(zhi)以“震惊”一词来形容拜登政府对向非自(zi)由贸(mao)易协定国(guo)家出口暂停新液化天(tian)然气许可证(zheng)之举(ju)。
在听证(zheng)会上，面对来自(zi)众(zhong)议员克(ke)雷·希(xi)金斯（ClayHiggins）的(de)质(zhi)询，美国(guo)能源能源部部长詹(zhan)妮弗·格兰霍(huo)姆一直回避(bi)众(zhong)议员克(ke)雷·希(xi)金斯向美国(guo)能源部提出的(de)有关违反法律程序(xu)的(de)质(zhi)疑，在回答(da)质(zhi)询过程中坚持声称能源部正在为更新美国(guo)对公共利(li)益(yi)的(de)评估进行一项研究(jiu)，以决定是(shi)否(fou)对液化天(tian)然气出口对象国(guo)颁发出口许可，并极力维护拜登政府所推行的(de)绿色新能源政策。
美国(guo)众(zhong)议员克(ke)雷·希(xi)金斯（ClayHiggins）
然而，格兰霍(huo)姆透露这项评估将于2025年第一季度完成，这一时(shi)间段恰与另一位来自(zi)德(de)克(ke)萨斯州共和党众(zhong)议员帕特(te)·法伦针对政府结束叫(jiao)停出口时(shi)间的(de)判断相吻合，也就是(shi)11月美国(guo)总统大选(xuan)之后。
早(zao)在几(ji)个月前，美国(guo)参议院能源和自(zi)然资源委员会主席乔·曼钦率先举(ju)行一次(ci)听证(zheng)会，审查政府暂停液化天(tian)然气出口审批(pi)以及美国(guo)能源部的(de)评估程序(xu)时(shi)，指责白宫暂停出口是(shi)一种政治策略，旨在为年底大选(xuan)拉选(xuan)票。更为重要的(de)是(shi)，这位美国(guo)参议院重量级议员对拜登的(de)指责，直接指向了拜登大选(xuan)背后的(de)黑金政治。
有证(zheng)据显示，左翼气候活(huo)动(dong)团(tuan)体通过资助美国(guo)总统拜登，换(huan)取了美国(guo)政府暂停液化天(tian)然气出口令。在洛(luo)克(ke)菲(fei)勒家族基(ji)金的(de)支持下(xia)，左翼激进分子发起了“石油和天(tian)然气资助者合作”组织倡议，推动(dong)拜登政府作出有关停止液化天(tian)然气出口的(de)政策。
作为交换(huan)，洛(luo)克(ke)菲(fei)勒家族基(ji)金及其旗下(xia)洛(luo)克(ke)菲(fei)勒兄弟基(ji)金和彭博慈(ci)善机(ji)构的(de)工作人(ren)员总共拨款约6万美元，用(yong)于支持拜登2020年和2024年的(de)总统竞选(xuan)活(huo)动(dong)，其中包括洛(luo)克(ke)菲(fei)勒家族基(ji)金主席李(li)·瓦(wa)瑟(se)曼及该机(ji)构的(de)几(ji)个主要负责人(ren)。支持“石油和天(tian)然气资助者合作”组织的(de)其他团(tuan)体工作人(ren)员还自(zi)掏腰(yao)包，捐(juan)款总额达93000美元以上。此外，拜登通过洛(luo)克(ke)菲(fei)勒家族基(ji)金、洛(luo)克(ke)菲(fei)勒兄弟基(ji)金和洛(luo)克(ke)菲(fei)勒慈(ci)善顾问公司，获得其它持有类似主张(zhang)的(de)组织如气候工作基(ji)金会2400万美元的(de)资金。
美国(guo)政府行为背后的(de)黑金政治虽屡见不鲜，但美国(guo)叫(jiao)停液化天(tian)然气出口尚属首次(ci)，能源部违反法律程序(xu)且如此急迫发布公告更是(shi)耐人(ren)寻味。在白宫发布的(de)两次(ci)宣布暂停的(de)声明中，气候和环境问题被提及超过35次(ci)，而消费者成本(ben)、能源安全和帮助美国(guo)盟友相加起来，提到的(de)总次(ci)数还不及前者的(de)一半。
表面上看，美国(guo)政府叫(jiao)停液化天(tian)然气出口，与气候环境问题息息相关，该说法和暂停造成的(de)经济影响一道成为美国(guo)国(guo)内讨论的(de)热点(dian)之一。但是(shi)，使用(yong)液化天(tian)然气是(shi)否(fou)必然会产生气候环境问题并没有定论，甚至(zhi)有人(ren)认为天(tian)然气并非完全是(shi)造成大气环境污染的(de)甲烷(wan)排放的(de)主要来源。显然，美国(guo)叫(jiao)停天(tian)然气出口的(de)动(dong)机(ji)，也并非完全出于实现气候目标或单纯(chun)为了响应环保组织的(de)合理诉求(qiu)。
防止“不友好(hao)国(guo)家”从(cong)美国(guo)进口液化天(tian)然气
得益(yi)于页岩(yan)气技术和水力压裂技术，美国(guo)于2023年力压卡塔尔和中东产油国(guo)，成为全球(qiu)最大液化天(tian)然气的(de)出口国(guo)和潜在的(de)最大石油出口国(guo)，颠(dian)覆(fu)性地改变了世界能源格局的(de)版图。此时(shi)，拜登政府急需重新评估全球(qiu)能源安全形势，美国(guo)的(de)能源政策也在调整之中。美国(guo)暂停液化天(tian)然气出口，是(shi)在思量诸如“供应与否(fou)，供应给谁(shui)，供应多少以及如何供应”之类的(de)问题。
页岩(yan)气水力压裂示意(yi)图 图源：中科(ke)院地质(zhi)与地球(qiu)物理研究(jiu)所
如果美国(guo)开启向非自(zi)贸(mao)协定国(guo)家能源出口的(de)绿灯，意(yi)味着在特(te)殊情况下(xia)，美国(guo)的(de)竞争对手或不受欢迎国(guo)家可能利(li)用(yong)游戏规(gui)则“漏洞(dong)”，以便获取来自(zi)美国(guo)的(de)液化天(tian)然气，从(cong)而损害美国(guo)的(de)国(guo)家安全利(li)益(yi)。
目前，大部分商品贸(mao)易通过海运进行，据联合国(guo)贸(mao)易和发展(zhan)会议（UNCTAD）估计，全球(qiu)贸(mao)易量及价值的(de)70%左右需要通过海上运输。重要的(de)是(shi)，亚洲作为新的(de)经济增长中心，涵盖了其中60%的(de)海上贸(mao)易。传统上，卖方和买方依据销售协议在长时(shi)间内履行严格的(de)海上交付条款，无法销售给第三方。然而，美国(guo)通过出售液化天(tian)气改变了交易规(gui)则，制定出了离(li)岸(an)价格（FOB）条款，即卖方可自(zi)行安排运输目的(de)地，并可免(mian)费实现船上交货。
作为一种解释通则，离(li)岸(an)价格条款使得卖方对货物负责，直到货物在买方指定的(de)目的(de)港口且进入买方制定的(de)船只为止。当买方收货后准备(bei)开展(zhan)运输时(shi)，货物已经在离(li)境海关清关，方便自(zi)由流动(dong)。去年伊始，菲(fei)律宾顺利(li)从(cong)隶属第三国(guo)的(de)“壳牌能源”公司进口来自(zi)美国(guo)的(de)天(tian)然气。可见，美国(guo)此前制定出新的(de)游戏规(gui)则可能让竞争国(guo)在“有事时(shi)”经第三国(guo)得利(li)，这需要美国(guo)在安全和经济利(li)益(yi)之间作进一步的(de)权衡。
对美国(guo)而言，最大的(de)潜在竞争国(guo)就是(shi)中国(guo)。按照美国(guo)政府的(de)评估逻辑，中国(guo)有可能利(li)用(yong)规(gui)则漏洞(dong)通过第三方从(cong)美国(guo)进口液化天(tian)然气，增加能源战略储(chu)备(bei)与供给。事实上，2023年中国(guo)从(cong)美国(guo)进口的(de)液化天(tian)然气只占美国(guo)出口总额的(de)4%，然而出于经济利(li)益(yi)的(de)考虑，美国(guo)天(tian)然气公司与中国(guo)签订了大批(pi)长期合同，中国(guo)一下(xia)子成为美国(guo)未来液化天(tian)然气出口的(de)最大目的(de)地国(guo)。
2023年各国(guo)LNG进口同比变化。 数据来源：壳牌《LNG前景报(bao)告2024》
此外，美国(guo)对中国(guo)液化天(tian)然气出口量的(de)急剧增长，甚至(zhi)被认为会造成美国(guo)出口天(tian)然气的(de)价格上升，降低(di)美国(guo)能源对外出口的(de)竞争力。因此，美国(guo)政府叫(jiao)停液化天(tian)然气出口，实际上带有近似露骨的(de)动(dong)机(ji)，国(guo)家安全的(de)理由极可能被再次(ci)搬出来应对中国(guo)，而依赖美国(guo)液化天(tian)然气的(de)盟友却有着殃及池鱼似的(de)苦楚。
美国(guo)暂停液化气出口累(lei)及欧亚盟友
整体来看，美国(guo)液化天(tian)然气出口的(de)两大国(guo)际市场分别位于欧洲和亚洲。2022年，美国(guo)液化天(tian)然气出口到36个国(guo)家，整个欧洲就占了总量的(de)64%。与欧洲相比，亚洲国(guo)家的(de)需求(qiu)量增长迅速(su)，占比约为22%。面对两个如此巨(ju)大的(de)市场，美国(guo)手中的(de)液化天(tian)然气本(ben)可以满(man)足亚太地区国(guo)家的(de)人(ren)口和经济增长的(de)需求(qiu)，然而，拜登政府却突(tu)然叫(jiao)停液化天(tian)然气出口，引(yin)发美国(guo)欧亚盟友能源供应安全忧虑。
美国(guo)的(de)欧洲盟友无法从(cong)美国(guo)进口液化天(tian)然气，便可能寻求(qiu)来自(zi)对美不友好(hao)国(guo)家俄罗斯的(de)天(tian)然气作为进口渠道。长期以来，俄罗斯的(de)天(tian)然气占欧洲进口天(tian)然气总额的(de)约40%。2022年俄乌危机(ji)爆发，俄罗斯液化天(tian)然气在欧洲进口的(de)比例，从(cong)年初(chu)的(de)31%下(xia)降到年底的(de)16%，而美国(guo)出口到欧洲的(de)液化天(tian)然气增加了约141%。现在美国(guo)停止出口液化天(tian)然气，欧洲对俄罗斯天(tian)然气的(de)需求(qiu)则可能回到俄乌危机(ji)之前的(de)状态。
2022年9月26日(ri)，连接俄罗斯与德(de)国(guo)的(de)天(tian)然气管道“北溪-1”和“北溪-2”发生爆炸泄漏
与欧洲盟友不同，美国(guo)亚洲盟友认为海上地缘形势会危及其海上能源运输安全。相比美国(guo)的(de)欧洲盟友，美国(guo)亚洲盟友处在海上热点(dian)地带，需要多条畅(chang)通的(de)海洋运输航(hang)线“以防有事”。在太平洋地区，大多数运往(wang)亚洲的(de)液化天(tian)然气必须经过南海、台湾(wan)海峡(xia)以及东海。其中，南海区域就承载了全球(qiu)约三分之一的(de)国(guo)际海运。美国(guo)的(de)亚洲盟友依赖于连接南海以及太平洋和印度洋的(de)马六甲海峡(xia)。一些东南亚国(guo)家经济发展(zhan)迅速(su)，特(te)别是(shi)南海申(shen)索国(guo)，一旦周边海域海洋领土争端事起，能源交通线中断也会威胁到申(shen)索国(guo)的(de)国(guo)家安全。美国(guo)的(de)天(tian)然气断供让美国(guo)盟友少了一项选(xuan)择(ze)，失去了一条经太平洋直达本(ben)国(guo)的(de)路线。
总的(de)来看，拜登政府从(cong)国(guo)家安全出发，叫(jiao)停天(tian)然气出口，给美国(guo)盟友带来了不安全感，有着不可告人(ren)的(de)“难言之隐”。政府公布的(de)有关暂停出口的(de)情况说明冠冕堂皇(huang)，只字未提本(ben)国(guo)的(de)国(guo)家安全考虑。
讽刺的(de)是(shi)，美国(guo)能源部门官员在公开场合道明了美国(guo)叫(jiao)停出口的(de)缘由。2024年1月，美国(guo)能源部化石能源和碳管理助理部长布拉德(de)·克(ke)拉布特(te)里就明确提及，美国(guo)液化天(tian)然气出口需符合“公共利(li)益(yi)”中有关能源安全和国(guo)家安全利(li)益(yi)的(de)需要。此后，美国(guo)能源部门发表了有关暂停出口的(de)解释性公告，认为暂停液化天(tian)然气出口许可，是(shi)为了减少应将能源出售给与我们及盟友的(de)利(li)益(yi)不一致的(de)国(guo)家。不难看出，美国(guo)从(cong)自(zi)身安全利(li)益(yi)出发暂停天(tian)然气出口项目，不惜(xi)损害盟友利(li)益(yi)，也证(zheng)明了美国(guo)借口环境保护和气候责任担当的(de)虚伪。
【本(ben)文作者范斯聪为武汉大学(xue)国(guo)际问题研究(jiu)院国(guo)家领土主权与海洋权益(yi)协同创(chuang)新中心副研究(jiu)员，察哈尔学(xue)会研究(jiu)员；赵(zhao)晨韵为武汉大学(xue)弘毅学(xue)堂项目助理】
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